中国－东盟环境保护合作中心 丁宇 刘牧远 李霞
2017年9月，中国作为轮值国将在厦门举行金砖国家领导人第九次会晤。作为金砖系列活动的重要组成和领导人会晤的准备，金砖国家第三次环境部长会议将于6月23日在天津召开。在今年4月召开的金砖国家环境可持续城市伙伴关系国际研讨会和环境工作组会上，金砖国家代表围绕城市可持续发展、城市环境治理以及绿色金融等议题进行了交流讨论，在即将到来的环境部长会议上各国将探讨建立金砖国家环境可持续城市伙伴关系，合作促进区域可持续发展。
本文以巴西圣保罗、俄罗斯莫斯科、印度德里、中国北京、南非约翰内斯堡作为金砖国家城市代表进行比较，探究金砖国家典型大城市圈空气污染治理经验，寻求各国在大气环境领域的合作前景，推进金砖环境合作机制下环境可持续城市伙伴关系的发展。
一、金砖国家大型城市空气污染问题突出
金砖各国的生态条件和所面临的环境挑战各有不同，但是城市空气污染问题是五国亟需应对和解决的环境与可持续发展问题。
1、城市工业废气污染持续严重
多数金砖国家正处于大规模工业化和城市化进程中，城市传统重工业，特别是燃煤电厂、石油化工和机械制造等行业带来的空气污染日趋严重。其中，圣保罗是巴西最大的城市，工业生产占全国工业总值的50%左右，工业污染排放量居高不下；莫斯科机械制造业占全市工业总产值的一半以上，大多数工厂装备老化，缺乏现代化的排污设施，造成局部污染排放和能源消耗；德里作为印度北方“工业走廊”的核心城市，约有13万家工厂或企业，包含很多高污染小作坊，产生大量污染气体和粉渣；约翰内斯堡地处矿区，面临着工业所带来的排放污染和扬尘污染问题。
2、城市道路交通污染日益突出
金砖各国城市道路交通污染日渐严重，成为城市空气污染的主要因素。圣保罗车流量每天高达约700万辆，机动车排放量对城市PM2.5污染的贡献率高达40%[1]；莫斯科80％以上的空气污染都来自于交通部门，公路附近空气中的有害物质至少超标两倍。在北京和德里，机动车尾气排放是造成污染增幅最快的污染源。其中北京市机动车保有量已达570多万辆，其排放的氮氧化物和碳氢化合物量分别占大气污染物的50%和40%左右。
3、其他问题
圣保罗、德里、北京和约翰内斯堡还面临着散源污染的问题。其中以印度德里最为突出，德里周边郊区农村在冬天有焚烧秸秆准备来年耕种的传统，市内很多低收入人群采取焚烧生物质取暖，造成极为严重的季节性污染；北京污染主要来自采暖季煤炭的燃烧；在圣保罗和约翰内斯堡，散源污染问题集中表现为木柴燃烧和散煤、煤油的燃烧。
二、金砖国家城市空气污染问题的应对政策
1、建立城市空气质量监测体系
金砖国家普遍建立了空气质量监测体系。从整体监测水平上看，中国监测站点多、监测范围广、且在线监测等技术发展迅速，监测体系较为完善；巴西空气质量监测体系需要加强，表现为监测布点较为集中，监测范围相对局限，可利用数据获取困难等；南非面积不到印度一半，但在监测网络覆盖范围、监测站点数量等方面均高于印度。从五个代表城市监测布点看，北京面积最大，共有35个监测站点，莫斯科、德里和约翰内斯堡城市面积约为北京的六分之一、十一分之一和六十分之一，监测站点分别为26、23和9个。
2、城市工业废气污染防治
面对工业污染的冲击，圣保罗启动了“清洁生产计划”，实施严格的环保法规和监督政策；北京和莫斯科则采取了产业转移和升级方式；约翰内斯堡地处矿区，相关企业难以搬迁，如今仍难摆脱工业所带来的排放污染和扬尘污染。而印度将工业化作为国家发展战略，提出“印度制作”和“喜马拉雅工业走廊”等计划，重工业不断发展，而环境治理设施跟不上，导致空气污染持续加剧。
3、城市道路交通污染治理
金砖国家大型城市主要从道路公共交通管控和私家车管控两方面采取应对措施。在公共交通方面，五个代表城市均推行了公交车的换代与改革，换代后的汽油/柴油公交车排放标准更高，圣保罗和北京还引入了新一代的混合动力公交车和纯电动公交车；德里和约翰内斯堡政府正在规划建设快速公交系统。在私家车管控方面，圣保罗推行尾气管控计划、生物燃料推广计划，北京采取私家车限行、摇号购车等措施，印度则启动了电动汽车任务计划、柴油管控政策，各自取得了一定成效。
在排放标准方面，各国普遍采取了分阶段推广的模式。俄罗斯和南非直接采用欧盟标准，其他国家则借鉴欧盟和美国制定并实施了自己的排放标准。俄罗斯，巴西和中国部分地区的排放标准与欧V标准相当，印度目前采用的标准等效于欧IV标准，南非仍处于欧II标准实施阶段。
三、金砖国家未来大气合作方向
从金砖国家大型城市大气治理经验来看，制定包括立法、行政管理、经济和技术等方面的综合战略措施，是各国减少城市大气污染排放的核心。各具特色的资源禀赋和“绿色经济”发展理念，决定了金砖各国在环境管理能力培训、排放标准制定、空气质量监测、工业和机动车排放治理、清洁能源等方面具有极大的互补性和广阔的合作空间。结合我国参与金砖国家环境合作的原则与方向，提出合作建议如下：
第一， 后续在金砖国家环境可持续城市伙伴关系框架下，先期开展“期砖国家环境可持续城市伙伴关系：城市空气污染全方位治理议如下：经济和环境管理、空气质量监测、工业与机动车污染源防控和清洁能源开发利用等领域加强交流，分享成功经验，推动金砖国家务实和深入合作。
第二，开展金砖国家城市空气污染治理联合研究，分享排放登记、检测认证、排污许可、空气质量监测、工业废气与机动车尾气治理、清洁能源开发和利用等方面的最佳实践，收集和储备各国大气污染治理经验、适用技术和数据，构建大气环境管理和环境友好型技术信息共享平台。
第三，加强中国在环境管理、标准体系、空气质量监测、工业废气和机动车尾气防治等领域的国际经验分享，借助金砖环境合作机制平台，逐步输出中国治理经验、标准和绿色技术，落实推进绿色产业发展。
第四，借助金砖国家新开发银行以及其他金融机构，加快构建绿色金融支撑体系，促进政府与社会资本合作（PPP）领域最佳实践的分享与交流，探讨金砖国家环境合作投融资机制，拓宽城市空气污染治理融资体系。
