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解志勇:法律实施离不开程序规范

中华环保宣传网更新时间:2/7/2015 12:50:00 PM

解志勇,中国政法大学教授、博士生导师,研究生院副院长,行政法领域知名专家,长期从事行政法、行政诉讼法、国家赔偿法等的教学科研工作,主持过国家社科基金重点课题等多项国家级、省部级相关课题,出版《行政诉讼调解》等专著7部,在《法学研究》、《中国法学》等期刊发表学术论文150多篇。

新修订的《环境保护法》即将于明年1月1日正式实施,如何落实新修订的《环境保护法》规定的政府环境保护职责、环保部门统一监管职责、相关部门的环境保护职责?如何在执法程序上法制化、规范化?对此,记者采访了专家,就相关问题进行了探讨。

对话人:中国政法大学研究生院副院长解志勇

新修订的《环境保护法》如何改变“重实体,轻程序”局面?

■应制定相关配套的法规和规章,进一步细化对执法过程的规定。

记者:长期以来,我国存在法律制定方面“重实体,轻程序”的问题,在环境保护领域也存在这一现象,对此,您怎么看待?

解志勇:“重实体,轻程序”这种现象确实存在。实际上,不仅是环境保护法,传统法也存在这样的问题。在行政法领域有一个共识,就是行政法属于程序法。或许这个说法有点矫枉过正,但不可否认的是,权力的行使要由法律来规制。现阶段保证依法行政最为关键的问题,就是加强对行政权力的规范。

当前,环境保护领域存在诸多问题,其中一个重要方面就是治理不力,而这与行政程序法制不健全有着重要的关系。有些环境案件因为程序缺少甚至缺失,很难启动案件调查程序,这也是导致环境保护领域不作为、拖延作为、乱作为的一个重要原因。现在,新修订的《环境保护法》已经颁布并即将实施,作为国务院和相关的行政主管部门,应该制定相关配套的法规和规章,进一步细化对执法过程的规定,如调查的过程中如何取证,通过哪些步骤、哪些顺序,有什么时间限制,违反程序应该承担哪些责任等。

法律的生命就在于实施。有些人抱怨法制不健全,其实这样的说法并不准确。环保法并不缺乏实体法规则,执法不力的原因,很多时候与实施不利有关。而这其中,程序规则不健全更是最主要的原因。比如,如果立案程序缺位,很多投诉就不能立案。即使立案,也缺乏调查手段。一般而言,行政机关在立案方面不能有过大的裁量权,有人举报,首先就得去做初步核查,如果具备了立案条件就得立案。因为我国行政立法中的自由裁量权不受司法审查,由权力机关进行监督制约,所以在环境保护领域,法律更多应该强调行政机关的责任,而不是强调它的裁量权。这次新修订的《环境保护法》,对行政机关的责任规定得比较多,比较严,就有这个目的。如何去追究这些责任,如何去实现这些法条涉及的问责,或许是新修订的《环境保护法》实施新条款将要面临的一个重大挑战。

面对新修订的《环境保护法》的问责,执法程序上需要注意什么?

■不论哪一级行政机关,只能行使法律授予的职权。

记者:新修订的《环境保护法》第六十八条列了九个问责事项。以执法为例,不执法,是失职,被追责执法。此外,裁量权不明确,很可能被认定为执法不当而追责。您觉得在程序上是否应该具有一个明确的责任边界?

解志勇:在这个条款中,列举的都是追究直接责任人的责任。如果是普通行政违法或不当,可以通过提起诉讼或复议加以解决,但实际上第六十八条多数列举的都是个人原因的恶意违法情形,即属于个人的故意或者重大过失,导致恶意违反法律,这几个条款都是要追究个人责任。追究个人责任程序一般是出现在公务员法、行政监察法、党员干部规定里面。新修订的《环境保护法》没做出规定,但可以从公务员法、行政监察法、党员干部规定找出依据,如内部处分、记过、记大过、引咎辞职等法律行为。

行政活动分为两种:内部行政活动和外部行政活动。上下级行政机关之间,以及行政机关与公务员之间的内部行政关系,由公务员法和监察法来调整,而不是像外部行政法律关系的调整一样,需要去法院或复议机关。

记者:新修订的《环境保护法》中,对负有环境保护职责的政府各部门的环境保护职责设定仍有些模糊和宽泛。此外,行政自由裁量权的范围过大。比如说:“可以查封、扣押造成污染物排放的设施设备”这里采用了“可以”而非“应当”,这种给执法部门一定的自由裁量权,是否也需要程序上的规范和细则?

解志勇:自由裁量权是指行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下,在法律授权范围内,依据立法目的和公正、合理原则,自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力,其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。

对于新修订的《环境保护法》中行政自由裁量权怎么去把控,也不例外。例如“查封、扣押造成污染物排放的设施设备”的行为,以及查封、扣押财物的处理等,属于《行政强制法》的调整范围,在这方面规定了严格的程序,因此,可以依照法律规定去查封扣押。

记者:新修订的《环境保护法》实施中,针对上级政府在环境保护方面干预下级政府的不当作为,或者政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预,在法律约束上应该遵循何种程序,有无依据?

解志勇:根据法律授权,上级政府不能非法干预下级部门的执法活动。根据职权法定原则的要求,不论哪一级行政机关,只能行使法律授予的职权,不能互相僭越。

一般来说,越权有横向越权和纵向越权两类,横向越权是指不同部门的行政机关侵越其他机关职权。至于纵向越权,很多人误解认为只有下级部门侵犯上级部门的职权,实际上,上级部门侵权下级部门也属于越权。上级部门不能插手法定由下级机关处理的案件,否则,就是非法干预。2004年国务院推出的《全面推进依法行政实施纲要》就明确指出,行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

就你假设的情形来说,第一种情况是,如果上级政府做出不当干预,环保部门屈从于上级的安排,则环保部门行为构成违法,理应自行承担违法责任。

第二种情况是,上级政府向环保部门提了要求,而本级环保部门认为这一要求是违法或不当的,应该通过上报公函、报告等正式方式向上级政府提出,如果上级政府部门继续坚持不当干预,那么违法责任就不是由环保部门承担,而是由上级政府来承担。行政处罚法中有这一规定,如果上级政府硬要本级部门做违法的事,虽然服从上级是组织原则,但本级部门应该向上级政府说明情况,避免承担责任。

新修订的《环境保护法》在执行程序上需要借鉴什么经验?

■全国目前还没有统一的行政程序规定,但在地方性行政程序规定的制定中有所尝试。

记者:为有效落实新修订的《环境保护法》,您认为法律制定中程序法重视不足的局面应该如何改变?

解志勇:从宏观角度上来看,整个社会的法律体系已经建构了,但实施得不好,除了执法中存在选择执法、违法执法外,程序的缺位、缺失也难辞其咎。

目前中国还没有一个统一的行政程序法法典,许多程序规定散见于行政处罚法、许可法、强制法等法律中,有时难以应对其他行政领域的行为。美国1946年的《联邦行政程序法》法典是全世界的楷模,我们很多程序规定都借鉴了它。如果我们有了自己的程序法法典,我们的行政应该更加规范。

虽然环保法在许多方面没有详细的程序规则,但处理具体案件时,并非都是无法可依。如果涉及到行政处罚,就按照《行政处罚法》规定执行,涉及强制就按照《行政许可法》执行。

记者:在新修订的《环境保护法》执行程序方面,您有何好的建议和补充?

解志勇:我认为,国务院和相关部门要尽快制定一些实施细则类的配套法规、规章,尤其是要注重对程序的设计,要把新修订的法律条款落实。环保部门权力增强,责任也更加重大。

全国目前还没有统一的行政程序规定,但在地方性行政程序规定的制定中有所尝试。2008年4月,中国第一个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》通过,并于当年10月1日起实施。2011年5月,中国第二个地方性行政程序规定《山东省行政程序规定》通过,于2012年1月1日起施行。这些地方性行政程序规定明确了行政主体进行所有行政行为时应当遵守的程序性规则,在行政程序上起到积极作用。相关部门可以根据有关法律、法规,结合工作实际,明确行政程序规定,规范行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,建设法治政府。

作者:杨奕萍来源:中国环境报
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