◆乔刚 吴怡
“重典控烟”本是工业革命时期英国政府的无奈之举，是首批除烟支持者的最后希望，但历史证明，它是挽救英国大气质量的一根救命稻草，是对全球治理大气污染非常重要的经验输出。英国的成功经验告诉我们，政府能为、愿为、敢为环境保护支付必要的成本，是解决环境问题的重要出路。
三大转变推动英国烟雾防治取得成功
一是政府角色转变，从消极应对到主动出击。英国严格且生态化的环境立法，不仅强化了企业的环保责任，还为政府治理环境问题提供了强有力的法律依据。英国政府为了更好地执行国家立法，分别从3个方面进行了强化：财政支持，即加大财政投入，设立绿色基金；考评业绩，即制定国家战略和行动计划，明确政府职责；职能转变，即尊重民意与正视舆论相结合，塑造回应型服务政府。
二是企业行为转变，从恣意违法到积极守法。虽然并不是所有企业都会为了追逐利益违背法律、铤而走险，但利益博弈阻碍立法进程的事实似乎已经证明了，企业追求的最终目标始终指向利益。英国政府为引导企业自觉守法和承担相应的烟雾治理义务，不仅提高了罚款数额，还通过制定财税优惠政策，正向鼓励企业实行清洁生产。在政府长期的政策扶持下，越来越多的企业开始重视培养环保理念，不断加大用于技术革新的资金投入，致力打造绿色的公众形象。如金融服务集团野村证券带头参与的企业合并运输项目，旨在减少大排放量货车日常工作次数，推动企业行为转变。此外，不少企业主动安装了排放量低的锅炉、耗能量低的照明和发电系统，增设自行车停放位呼吁员工低碳出行等。
三是民众观念转变，从经济优先到环境平衡。环境意识的觉醒和维权意识的增强使英国民众在立法及政策的出台推行上发挥了巨大作用。这同时得益于英国政府为民众履行环境治理知情权、参与权、监督权提供了诸多途径。具体表现在：民众可以多渠道了解空气污染数据及健康指导信息，如电话、邮件、网站、社交媒体等；政府允许且鼓励民众自行监测空气质量，此举被视为对国家监测的有益补充；民间环保组织力量逐渐增强，为监督政府治理烟雾和保障公众健康不断发声。
推动环境治理成为全社会共同参与的事业
我国在治理大气污染的过程中，要认清并承认比英国更加艰巨的客观事实。我们必须要正确看待大气污染治理工作的成绩与问题。
笔者认为，改善大气质量需要依托强有力的立法与严格的执法。政府“能为、愿为、敢为”环境保护支付必要的成本，是解决环境问题的重要出路。
“能为”，即有法可依。我国大气污染防治法律已初成体系，但仍然存在着配套法规不完备等问题。一些法律明确规定的配套立法尚未出台，导致法律可操作性降低。
“愿为”，即法要落地。法律的生命力在于实施，如何确保执法必严，如何制定并推行相关配套的实施细则、办法及其他规范性文件作为执法依据，都成为政府在进行环境决策时不得不思考的问题。为落实 《大气污染防治法》的要求，我国制定了《排污许可证管理暂行规定》加强源头治理，制定了《清洁生产审核办法》完善清洁生产评价指标体系等。由此可见，法律的落地，政府的执法，都依赖于配套实施文件的具体指引。
“敢为”，即拒绝权力寻租。近年来我国环境群体性事件频发，一些地方政府急功近利，超越环境承载能力和环境容量招商引资，且不注重环评的表现，无形中滋长了权力寻租。当前，国家通过中央环保督察、约谈、省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革等重大举措，正督促地方政府重拳出击，从源头上破解地方政府环境决策的局限性，推动利益驱动型环境决策向问题导向型环境决策的转变。
此外，我国在治理大气污染方面，还应加快推动地方政府、企业、民众协同共治，使环境治理成为全社会共同参与的事业。
地方政府自觉行政。治理大气污染需要地方政府真正把职权落在实处，关键的一条是要尊重民意，把公众关注的热点、焦点切实转化为对相关制度的大力支持和对相关职责的自觉履行。在短期计划中，地方政府应当注重效率、安全的价值观，如在环境行政执法中，限期不达标的企业要坚决依法责令其停产、关闭。在长期计划中，地方政府应当重视秩序、正义的价值观，主要体现在各类环境决策的完善。从《大气污染防治计划》的出台到《大气污染防治法》的修订我们不难发现，我国环境经济政策逐步实现法制化，从意见、暂行办法、试行条例等法律位阶较低的形式提高到基础性法律的地位，环境经济政策与环境法律的差距正在逐渐缩小。
企业服从行政。地方政府与企业之间形成良性互动是构建协同合作政策体系的关键,良性互动的本质应是激励与约束并举。《环境保护法》《大气污染防治法》修订后的共同特点是强化了企业的环保主体责任，但主要还是借助于外力限制企业行为，企业内部缺乏自制力。虽然《大气污染防治法》规定了重点排污单位应当实行自动监测以及违反相关规定应承担的法律责任，但是现实生活中仍有不少企业擅自移动、改变监测设备，篡改或不公开、不如实公开监测数据等。由此可见，通过法律、舆论等外在强制力量督促企业守法固然重要，但更重要的还是企业自身对法律的认同感以及对环境保护的社会责任感。而这些，可以通过对企业文化理念的输入和企业公众形象的输出来激励企业自愿听从引导、遵守约束，自觉接受地方政府的环境监管。
民众监督行政。《环境保护法》《大气污染防治法》赋予了公民享有获取环境信息、参与和监督环境管理的权利。环境知情权是第一要义，它最直接、本质的要求就是环境信息公开。地方政府通过公开排污企业信息、环境影响评价信息、监管部门信息，使地方政府和企业暴露在阳光下，公开且透明地接受社会公众的监督。与英国环境信息公开立法不同，我国将环境信息作为政府信息的一部分，因此，确立一套独立的环境信息公开法律制度，推动《环境信息公开法》的出台，是保证社会公众真正参与环境管理的有效途径。
尽管在治理大气污染上，英国一直是我国学习及效仿的对象，但我国的雾霾有其特殊性，只有开展源解析，充分论证雾霾的形成机理，逐步攻克雾霾形成的未知因素，才能在防治大气污染的大道上行得通畅、走得更好。
作者单位：西南政法大学经济法学院
