前 言
地下水具有资源供给、生态维护和地质环境平衡三大功能，在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有十分重要作用，地下水在一些地方甚至成为唯一的供水水源。
目前，水利部门在地下水管理活动中，主要实行地下水取水总量和水位“双控”管理制度，实施地下水超采综合治理，推动实现地下水可持续利用。2021年12月1日起施行的《地下水管理条例》，使严格地下水管理与保护有了行政法规为依据，有利于强化和规范地下水管理与保护工作，防治地下水超采和污染。
本文就水利部门在地下水管理工作中涉及的地下水双控管理、地下水超采治理、地下水节约保护、地下水战略储备、地下水水质保护、地下水监测与数据共享、以及地下水管理配套措施等方面的问题进行探讨。
Part
Ⅰ
地下水双控管理
实行地下水取水总量和水位的“双控”管理是我国地下水管理的基本制度。水利部以县级行政区为单元确定地下水取用水总量控制指标和水位控制指标，组织开展了全国地下水管控指标确定工作。在地下水取水总量控制指标确定时，为了高效利用地下水，保障国民经济高质量发展，各流域和各省在分配地下水取水总量控制指标时，尽量不要预留地下水取水量指标。将地下水取用水量指标分解到县级行政区时，既要考虑地下水现状开采因素，又要考虑地下水资源条件因素和未来经济社会发展要求，同时应区分浅层地下水取水量和深层承压水取水量。有条件的地区还可以把地下水取水量控制指标分配到用户。
由于地下水开采难以计量统计，尤其是农业灌溉用水量统计，这就催生了地下水水位控制管理。在地下水水位控制方面，应遵循便于行政管理、预防生态和环境地质灾害、可操作性以及需要与可能兼顾原则，结合地表水不同来水条件，分析降水丰枯的影响，确定地下水水位控制阈值，统筹考虑各区域实际，最后确定其地下水水位控制指标。建议有条件的地区把地下水水位控制指标落实到每眼地下水监测井上，以便对地下水水位有效监督管控。应建立健全科学合理的地下水水位预警机制，对地下水现状水位进行预警。由于现阶段确定合理保护地下水水位控制指标比较困难，可在实施后3～5年内经一定程序对其控制指标进行适当调整，目的是使地下水水位得到严格管控。
Part
Ⅱ
地下水超采治理
地下水超采治理是地下水管理的重要内容，组织指导地下水超采区综合治理是水利部门的职责。近年来，虽然我国地下水超采综合治理取得了明显成效，普遍遏制了全国地下水超采进一步恶化，但部分地区地下水超采问题依然十分严峻，地下水超采综合治理工作任重道远。应积极推进地下水分区管理，严格管控地下水禁采区和限采区，分步解决地下水超采问题，使地下水位维持在一定的生态水位阈值范围内。首先要设定好地下水保护目标，依据地下水保护目标，采取地下水超采综合治理措施。制定地下水超采综合治理方案应当明确治理目标、治理措施和保障措施等。地下水超采治理不是为了治理而治理，一些地下水超采治理措施是“功夫在诗外”，如产业结构调整（含种植结构调整）需要地方政府主导进行等。华北地下水超采区，首先要解决现状超采问题，实现现状条件下的地下水采补平衡，使地下水位不再持续下降。未来进一步使区域地下水位得到全面回升，逐步解决历史超采问题，并使地下水水位保持在生态水位阈值范围内。
Part
Ⅲ
地下水节约保护
节水，简单地说，就是节约用水，科学、合理、高效利用水资源，提高水的利用率。什么是真正的节水？真正的节水不是仅指少用水资源、减少地下水开采。节水，不能是效益搬家，不能片面只看节约了多少地表水或地下水，要综合考虑水资源的节约，也就是水资源的整体节约情况，另外，还要考虑有利于涵养水资源，对地下水补给有利。例如，渠道衬砌，显然提高了地表水的输水效率和利用效率，有利于节约地表水资源，但不利于地表水下渗补给地下水，长此以往，地下水补给量减少，在其他条件不变的情况下，地下水亏空在增加。这样的节水，很难说是科学、有效的节水。
我国北方地区，河流上游修建水库蓄积地表水，由于水资源短缺和不科学不合理的水库调度，势必减少河流中下游的径流量，甚至部分河道出现季节性断流，加之地下水超采，诱发了一系列生态环境问题。为了保证河流生态水量或有效增加生态流量，目前，华北部分河流实施河湖地下水回补试点工作，使河湖生态功能逐步得到恢复，河湖沿线地下水位普遍得到回升。当前实施的一些措施主要是为了部分恢复河道先前天然径流状态和弥补地下水开发利用过失。从某种意义上来说，其实就是返璞归真，回归自然。由此可见，华北地下水超采综合治理采用河湖地下水回补措施，笔者认为还可以再延伸一步，也就是让部分输水渠道不设衬砌，在输水过程中，地下水可以得到天然补给，使地下水水位得到回升。天然地下水回补，也可以减少利用相对高成本的人工回灌补给地下水措施。河湖地下水回补是点、线方式回补，如加上渠道（渠系）回补方式，则可以形成地下水补给网络，呈现出面上回补地下水，使地下水补给效率更高，更有利于地下水自然修复，也更节省财力和物力。
Part
Ⅳ
地下水战略储备
《地下水管理条例》首次明确了国家建立地下水储备制度，要求各地根据域内地下水条件、气候状况和水资源储备需要，制定动用地下水储备预案。除特殊干旱年份以及发生重大突发事件外，不得动用地下水储备。这里的地下水储备，笔者理解为地下水的战略储备，不是地下水的日常储备。也就是指，为了应对未来特殊紧急情况（战争、瘟疫、水污染、干旱、洪水、地震和恐怖活动等突发事件）发生而进行应急供水的地下水储备。地下水战略储备，应对地下水需求的特点是：供水年际变化大，对水的需求通常难以预见、不可控，需水持续时间相对较短、对地下水需求可变性较大。地下水日常储备，其应对地下水需求的特点是：供水主要是季节性变化，对水的需求通常是可预见的、可控制的，需水持续性长，需水量基本比较固定，地下水储备规模有限。年内季节性供水变化，一般其应急备用的地下水应属日常储备考虑之列，地下水的供水能力、供水规模和供水区域范围通常已覆盖到了。关于地下水的战略储备，不仅北方缺水地区需要实施，南方部分地区虽然很少开采地下水，但为应对未来特殊紧急情况发生时保障经济社会可持续发展的合理用水需求，也宜进行地下水战略储备，并依据管理权限和管理区域，制定地下水战略储备量保障预案。目前，深层承压水是作为战略资源进行储备，政府不提倡开采，基本实行限采或禁采。但是，由于在地下水资源评价中，深层承压水没有列入地下水资源，没有进行评价，其储量有多少，目前没有数据支撑，需要进行相关调查评价，才能摸清深层承压水的分布状况和其储量的多少，以便开展深层承压水战略储备，保障供水安全。
Part
Ⅴ
地下水水质保护
《2020中国生态环境状况公报》（以下简称《公报》）的数据显示，自然资源部门的地下水水质监测，Ⅰ～Ⅲ类水质监测点占13.6%、Ⅳ类占68.8%、Ⅴ类占17.6%；水利部门的地下水水质监测，Ⅰ～Ⅲ类水质监测点占22.7%、Ⅳ类占33.7%、Ⅴ类占43.6%。虽然两者的监测数据有较大差异，但都表明，Ⅰ～Ⅲ类的地下水所占的比例很少，地下水水质问题突出。《公报》数据还显示，全国城市集中式地下水饮用水水源地监测点304个，其中268个全年达标，占88.2%，说明还有部分地下水水源地的水质不达标。
由于职责分工所在，水利部门负责地下水保护，生态环境部门负责地下水污染防治，自然资源部负责与地下水相关的地质环境保护。各部门对地下水保护的出发点不同，管理侧重点各异。地下水水质保护与地下水污染防治，各有侧重又互有联系。地下水水质保护好了，地下水就会减少污染；地下水污染防治工作做好了，也就保护了地下水水质。地下水资源是量质并重，既没有无水量的水质，也没有无水质的水量。因此，地下水水质保护，需要多部门加强合作，管理机制衔接有效，从源头控制，包括地下水开采污染管控，综合防治地下水污染，确保地下水质量和可持续利用。
Part
Ⅵ
地下水监测与数据共享
地下水动态监测是地下水管理和保护的基础工作，是地下水管理工作中必不可少的一个环节。目前，部分地下水监测井的基本信息不完整、不可靠，如水利部门管理的国家地下水监测一期工程，有143眼监测井为混合监测井，有近四分之一（2541眼）是改建井，其中部分监测井缺少井深数据、监测层位不清等状况，不利于了解和掌握地下水基本信息，更不利于地下水“双控”管理和地下水超采治理工作。因此，应加强地下水监测站网建设，合理选用地下水监测井，其基本信息需要完整可靠，监测井布局合理，凿井、成井和监测应符合相关技术规范，满足地下水动态监测要求。同时要重视地下水监测井的维护，保证监测井运行正常和监测数据的可靠性。
应建立地下水监测信息共享机制，实现地下水监测信息共享。目前，水利部与自然资源部共建的国家地下水监测一期工程，其地下水监测井的数据不能完全对接，需要进行数据转换，才能实现地下水监测数据共享。例如，两部委的地下水监测站基础信息中的监测层位分类和监测站信息不一致，地下水监测数据的频次和数据库结构等方面存在异构问题。另外，地方的地下水监测数据没有纳入到全国的地下水监测系统，也未能做到数据共享。应联合水利、自然资源和生态环境等部门，建立多部门长效合作机制，各部门应当依照各自职责加强地下水监督管理，相互沟通配合与协作，推进数据共享。同时应加强各部门与地方政府间的协作，使地下水监测成果能为地方的经济社会发展服务。
Part
Ⅶ
地下水管理配套措施
《地下水管理条例》作为国务院颁布的行政法规，为了更好地施行，应加强相关配套制度建设，细化其规定的各事项，明确工作程序、工作要求和有关措施等。依法加强地下水管理和保护，运用法治力量守护好地下水资源。
另外，以往与地下水相关的术语有潜水、承压水，浅层地下水和深层（承压）地下水。《地下水管理条例》中出现了一个新名词“难以更新的地下水”。那么，什么是“难以更新的地下水”？根据条例中的含义解释，再对照深层地下水和深层承压水的定义，可以理解为难以更新的地下水就是指深层（承压）地下水，但这一法律术语，应有权威部门来释义。
Part
Ⅷ
结 语
进行地下水双控管理，双控指标分解是基础，有效管控是难点。地下水超采问题应分步解决，地方政府主导是地下水超采治理措施有效实施的关键。地下水节约保护应因势利导、顺应自然、回归自然。摸清深层承压水作为地下水战略储备的基本条件，认真实施地下水储备制度。地下水水质保护，需要相关部门共同合作，管理机制衔接有效。合理选用地下水监测井，加强地下水监测站网建设，建立地下水监测信息共享机制，推进监测数据共享。加强《地下水管理条例》配套制度建设，依法管理和保护地下水。
