6月13日，生态环境部等17部门联合印发了《国家适应气候变化战略2035》[1],明确了中国当前至2035年适应气候变化工作重点任务目标，为下一步适应气候变化工作提供了蓝图和指导。从全球层面来看，除了减缓和适应，弥补损失和损害也正在成为应对气候变化的重要策略。然而，定义及分类方法模糊等现存问题使得该议题的深入解决仍面临诸多挑战。
2000年以来[2]，气候灾害已使超过40亿人的生命受到影响，造成2.9万亿美元的损失，其中大部分是由极端天气事件造成的。这就是损失与损害[3]，其影响将在未来二十年内急剧增加。政府间气候变化专门委员会（IPCC）指出[4]，即使世界迅速脱碳，已存在于大气中的温室气体以及当前的排放趋势在2040年之前仍将不可避免地造成若干重大气候影响。如果我们不采取严肃行动并调动资金处理已被引发的损失与损害，任何气候行动方案都是不完整的。
2019-2020年间，全球气候行动年均融资额达6320亿美元[5]，其中用于缓解和适应气候变化的资金分别占约90.3%和7.2%，剩下的2.4%则同时涵盖这两个领域。
虽然其中一些可能用于处理损失与损害，但事实上并无精准估值。
为了解气候危机下“损失与损害”融资的现状，世界资源研究所（WRI）新近开展了相关研究。初步研究显示，虽然也有少数活动会被明确为是针对损失与损害进行的，但很多情况下它们会直接被纳入气候适应或灾害风险管理方面的措施，且目前资金缺口也十分巨大。（注：该项研究仍在进行中，本文仅为初步研究成果展示。）
评估融资规模面临的挑战
《巴黎协定》在讨论损失与损害时使用了“避免、尽量减少和处理损失与损害”的说法。减少温室气体排放（即减缓）可以避免损失与损害，而采取先发制人的行动保护社区免受气候变化的影响（即适应）可以将损失与损害尽量减少。处理损失与损害，即在人们遭受与气候相关的损失与损害之后及时、到位地提供帮助，也正在成为全球关注的应对气候变化的重要策略。（WRI此次分析侧重于可被理解为处理损失与损害的活动和资金，以尽量避免和减少与减缓和适应气候变化之间的重复。）
应对损失与损害，不应仅局限于灾情当下的救援和之后的短期修复，还应包括安全迁徙、重新安置以及保障重建生活和生计所需的长期安全。
由于损失与损害尚无明确的官方定义，因此用于支持此项议题的资金与用于支持人道主义援助的资金之间也无明显界限。虽然这两者可以重叠，但不尽相同：援助主要是对事件的反应，而处理损失与损害不仅涵盖快速响应，也包括应急基金和保险等主动措施。
在谈判斡旋和政策制定中，这两者的侧重点往往不同，损失和损害重点关注对于脆弱社区的资源调动和支持，人道主义援助则更聚焦资金缺口并确保专项资金不会被挪用或贴上其他标签。
缺乏定义所造成的更深的影响之一就是当前公众可及的官方财政信息中，并未对用于气候相关事件的损失和损害的资金进行明确的标注和说明，进而使得民众或者关注此议题的机构和组织难以找到相关的数据和案例进行深入分析和总结[6]。
当前融资状况概览
如上所述，定义和归类方法上的缺失使得当下用于处理损失与损害的资金状况始终较为模糊。通过调研和整理分析，WRI识别了多边、双边、慈善等多渠道资金流中可能已包含的用于应对气候损失及损害的资金量，并以此为基础在此次初步研究中对当前损失与损害融资规模进行了预估。
据初步分析，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）框架下，绿色气候基金（GCF）或是唯一为应对损失与损害提供资金的多边来源。政府间气候变化专门委员（IPCC）报告曾引用的一项研究显示[7]，在所有已获批的GCF项目中，涉及损失与损害的项目约占24%，明确说明项目主要活动与损失与损害相关的占16% 。在符合GCF投资与成果框架（未明确提及损失与损害）[8]、现有窗口与结构并响应“华沙损失与损害国际机制”（WIM）工作流程的范围内[9]，各国已授权GCF为损失与损害提供支持。
GCF在其2020年度报告中强调了其对于应对海平面上升等慢发事件的支持[10]；全面风险管理，如投资预警系统和基于天气指数的农业保险；以及处理非经济损失，如恢复湿地以提供生态系统服务。
目前，最不发达国家基金（LDCF）、气候变化专项基金（SCCF）和适应基金（AF）等其它《公约》框架下的其它资金来源似乎只为气候适应提供资金。圣地亚哥损失与损害网络（The Santiago Network on Loss and Damage）作为第26届联合国气候变化大会（COP26）的重要成果之一，定位是为损失与损害提供技术援助，是全球应对损失与损害进程中的重要一步。
《公约》框架之外，可能包含应对损失与损害多边融资的主要来源还包括全球减灾与恢复基金（GFDRR）、全球风险融资基金（GRiF）和多边开发银行[11][12]。但同样，由于定义和分类方法上的模糊，使得我们难以对其具体的支持资金规模进行追踪和精准评估。GFDRR报告中提到了三个可能涵盖了应对损失与损害的领域：深化金融保护（截至2021年6月资金总额为5580万美元）、在社区层面建设抗灾能力（9430万美元）和实现抗灾恢复（1020万美元）。在GFDRR的支持下，全球风险融资基金似乎也在通过保险机制提供资金支持。
此外，由气候脆弱国家共同发起的气候脆弱论坛（CVF）以及由气候脆弱论坛成员国财政部长组成的脆弱20国集团（V20）宣布在其现有的多方捐助信托基金下建立一个处理损失与损害问题的窗口。该信托基金有望成为UNFCCC框架下的损失与损害专项基金雏形。
在官方发展援助（ODA）方面，据经合组织灾害相关官方发展援助数据统计[13]，2010-2019年间有1330亿美元的国际援助（占同期国际援助总额的11%）与灾害相关（这一数额还包括地球物理灾害引发的地震等灾害）。其中，90.1%的援助用于应急响应，5.8%用于灾后重建，4.1%用于防灾备灾。虽然仍需通过更多研究来进一步剖析这1330亿美元，但以上数额已清楚表明，官方发展援助也是为处理损失和损害的重要资金来源之一。
与此同时，许多国家通过设立国家基金来处理灾害造成损失与损害[14]。关键问题是，这些国家基金能在多大程度上接受国际资金，并与UNFCCC议程保持一致。私营部门也可能通过各自的风险应对及灾害转移的机制去组成另一个潜在的资金来源（但是初步研究中尚未掌握较为全面的数据和信息）。
最后，在COP26上，包括儿童投资基金会、欧洲气候基金会、全球绿色资助基金会、休利特基金会和开放社会基金会在内的慈善机构承诺提供300万美元以处理损失与损害问题。苏格兰和瓦隆大区政府也分别在第26届联合国气候变化大会上承诺提供200万英镑和100万欧元。
引入国际融资时的主要考量
首先是要确保适用性。损失与损害的涉及范围很广，可以从极端天气事件到缓发事件，也可以从经济到非经济的损失与损害。其中每一个领域都可能需要不同的融资方式，这也使得人们难以简单明了地概括、定义和理解何为“应对损失与损害融资”。任何融资机制都必须具备灵活性，以便提供量身定制的支持。
初步分析表明，可用于处理损失与损害的资金有很大一部分似乎是为应对突发性灾害准备的，缓发性灾害和非经济损失与损害可获得资金的途径有很大局限性。这一点需要我们进一步研究。 重要的是，在可能和适当的情况下，处理损失与损害的资金应当由当地政策制定者分配使用。
并不是每一美元都相同
2020年，气候变化导致的自然灾害造成的灾害损失总计2100亿美元，据估计这一数字必将继续增加。有研究预测[15]，到2030年，非《公约》附件一国家及地区的残余损害总额将在2900亿美元—5800亿美元之间，到2040年将达5510亿美元—1.016万亿美元之间，到2050年将增至1.132万亿美元—1.741万亿美元之间。
尽管损失与损害融资被认可属于气候正义范畴，但其本身也有不公平之处。与富裕家庭的每一美元损失与损害相比，每一美元的损失与损害会对贫困家庭造成截然不同的影响。对于气候引起的损失与损害所造成的经济负担而言，社会经济地位不仅会影响其当下受冲击的程度，也在很大程度决定了能有在灾后受到及时、有效、充足的社会援助。有报告显示[16]，2011年尼泊尔发生洪水和山体滑坡后，90%的富裕人口向政府寻求了支持，而只有6%的赤贫人口采取了同样的行动。
参考文献
[1]https://mp.weixin.qq.com/s/eGPZSnv2X36zKewu9WYxiw
[2]https://dds.cepal.org/redesoc/publication?id=5361#:~:text=In%20the%20period%202000%20to,trillion%20in%20global%20economic%20losses.
[3]https://www.wri.org/insights/loss-damage-climate-change
[4]https://www.wri.org/insights/ipcc-report-2022-climate-impacts-adaptation-vulnerability
[5]https://www.climatepolicyinitiative.org/wp-content/uploads/2021/10/Full-report-Global-Landscape-of-Climate-Finance-2021.pdf
[6]https://actalliance.org/
[7]https://pure.mpg.de/rest/items/item_3283157_1/component/file_3283158/content
[8]https://www.greenclimate.fund/sites/default/files/document/irmf-policy.pdf
[9]https://unfccc.int/topics/adaptation-and-resilience/workstreams/loss-and-damage/warsaw-international-mechanism#:~:text=The%20COP%20established%20the%20Warsaw,that%20are%20particularly%20vulnerable%20to
[10]https://www.greenclimate.fund/sites/default/files/document/gcf-b27-17.pdf
[11]https://www.gfdrr.org/en
[12]https://www.globalriskfinancing.org/
[13]https://www.undrr.org/media/74265/download
[14]https://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/disaster-risk-financing_9789264234246-en
[15]https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-319-72026-5_14#Sec2
[16]https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25335/211003ovEN.pdf
文章来源：世界资源研究所
作者：Preety Bhandari 世界资源研究所（美国） 全球气候项目 融资中心高级顾问
Nate Warszawski 世界资源研究所（美国） 国际气候行动小组气候项目 研究分析员
Chikondi Thangata 世界资源研究所（美国） 国际气候行动小组气候项目 助理
