形成自然保护区周边村落收入增长机制，首先需改变目前多头管理、交叉管理的混乱局面，构建自然保护区统一管理、监督模式。
◆李维
我国绝大部分自然保护区不是无人区，保护区周边聚集着一定数量的村落。这些村落居民对保护区的态度是保护工作能否成功的重要因素之一。如果村民积极支持保护区设立，自觉较少进入保护区，则能够有效保护区内生态资源；如果频繁从事资源非法开发活动，则保护效果不会尽如人意。笔者认为，构建周边村落收入增长机制势在必行。
自然保护区非法开采难遏制
现实中，很多自然保护区周边村民反对设立保护区，原因在于设立保护区后生态资源使用权及受益权由村落转移到保护区管理局，村落从而丧失了重要的收入来源。然而，保护区设立是地方政府的行政行为，通常是为了保护本地区具有典型意义的自然资源，如濒危物种、中药材等。
尽管一些地方给予村落一些生态补偿，但是补偿主要用于退田还湿、湿地保护等生态恢复，对村落居民收入缺乏实质支撑。一些周边村落居民失去了生态资源的合法使用权，同时由于缺乏其他创收机制，偷猎、偷捕、盗采等非法开采现象难以遏制。创新保护区管理机制，构建周边村落收入增长机制，对于自然保护区建设和管理尤为关键。
多头管理造成农民增收难
目前，我国很多自然保护区存在多头管理、交叉管理的问题，未能形成统一的行政管理机制，既不利于生态资源保护与利用，也不利于构建周边村落收入增长机制，甚至在某种程度上造成了村落贫困、资源盗采的恶性循环。地方政府一般会成立自然保护区管理局等直属机构，下设资源保护科、经营开发科等，负责保护区内资源的保护、开发和利用。此外，自然保护区还接受地方政府相关部门的管理，如环保局、林业局、农业局、城建局、畜牧局等，形成直属综合管理和部门多头管理的混乱局面。
多头管理不仅造成管理效果较差，还直接增加自然保护区内农民生产经营成本。比如，在一些地方，农民拟在实验区或缓冲区内从事中草药抚育，必须向自然保护区管理局申请核批。如果涉及风景名胜区和森林公园，也必须向二者的管理机构提出申请。如果养殖地为林地须林业局审批，草地或湿地则须由农业局审批。由于中药材抚育具有特殊性，还需食药监局审批。也就是说，在保护区内中药材抚育审批需要近50个公章，约为普通场地的三四倍，这使得保护区内居民不愿甚至难以从事合法经营。
应构建统一监管模式
笔者认为，形成自然保护区周边村落收入增长机制，首先需改变目前多头管理、交叉管理的局面，构建自然保护区统一管理、监督模式。
首先，针对一些地方自然保护区、风景名胜区和森林公园辖区重合的事实，可将三方管理机构合并为单一管理机构，解决职权不清、标准不一等问题。
其次，将县市政府一级有关自然保护区的行政权力事项，如畜牧局动物产品检疫和动物防疫条件合格等行政许可、农业局种畜禽生产经营许可、林业局林业用地审批等，下放到自然保护区管理局，或在自然保护区管理局下设派出机构。通过管理机制创新，最终实现自然保护区管理局一个窗口实现所有审批。
目前，福建省武夷山国家自然保护区管理局（福建省政府行政机构）和武夷山市风景名胜区管理委员会（武夷山市政府行政机构）构建联合办公机制，江西庐山国家级自然保护区庐山管理局（江西省政府行政机构）和庐山市风景名胜区管理局建立行政审批联合机制，这些改革正是对构建统一管理模式的积极探索。通过这些改革，周边村落生产要素潜能得到释放，生态种养殖、生态旅游等产业迅速发展，周边村落收入增加机制得以建立。统计表明，改革后武夷山和庐山自然保护区内，农村居民纯收入年均增长率超过20%。这些实践均表明，构建自然保护区统一的行政管理模式，有利于形成周边村落稳定的收入增加机制，从而减少非法开采行为。
作者单位：中共江西省委党校经研所
