沈晓悦 侯东林 郭林青 冯雁
将长江源区纳入长江流域生态补偿国家总体战略，进一步明晰长江源区生态保护和建设的各方利益关系和权利义务，并在长江立法中予以明确和保证，积极探索建立多元化长江源区生态补偿专项基金，提供持续、稳定的资金来源。
长江是中华民族的母亲河，发源于被誉为“中华水塔”的青海省，流经11个省市汇入大海。长江大保护作为一项国家战略，为推动长江流域及相关省市走一条绿色为先导的高质量发展之路提供了前所未有的重大机遇。长江源区在长江大保护中占有重要地位，尽管近年来生态保护和资金补偿力度不断加大，但生态保护任务依然十分艰巨，生态补偿中存在诸多体制和机制问题。
长江源区生态补偿的体制机制问题待破解
近年来，国家和地方不断加大财政转移支付力度，长江源区的生态补偿工作稳步推进。在国家层面，针对青海省，特别是包括长江源在内的三江源实施了一系列生态补偿项目，包括天然林保护、退耕还林（草）、草原生态保护补助奖励机制、森林生态效益补偿、湿地生态效益补偿等。在地方层面，青海省实施了以保障生态移民和农牧民生活为重点的补偿政策，包括生态移民燃料费补助政策、农牧民技能培训和转移就业补偿政策等，取得了积极成效。
长江源区生态补偿具有以下特点：一是补偿力度不断加大。中央财政于2008年设立了国家重点生态功能区转移支付，长江源区的9个市县镇均在国家级重点生态功能区范围内。中央财政对青海重点生态功能区转移支付从2008年的6.27亿元逐步增加到2018年的34亿元，年均增长16％。二是补偿标准不断提高。森林生态效益补偿政策中，对集体和个人所属公益林的补助标准不断提高，从10元/亩提高到15元/亩。三是补偿门类比较多。青海省及长江源区的生态补偿相关门类非常广泛，涉及森林、草地、湿地、公益管护、农牧民教育、就业、搬迁等，补助资金渠道主要为中央和地方财政。四是生态补偿将保护与民生相结合。截至2017年底，三江源国家公园设立生态环保公益项目7421个，补助标准为1800元/月，实施一户一岗，将生态管护与民生保障相结合。
长江源区在长江大保护中占有重要地位，尽管生态保护和资金补偿力度不断加大，但生态保护任务依然十分艰巨，生态补偿中存在诸多体制和机制问题。
一是资金缺口大，保护与发展矛盾依然十分突出。江河源头最大的价值在于为下游提供高质量的生态服务产品，长江源头生态脆弱但其生态功能和价值巨大。研究表明，三江源地区生态资产总值高达14万亿元，生态保护任务繁重，但经济社会发展水平低下，保护与发展的矛盾十分突出。长江源区每年在生态保护与建设方面需要投入大量资金，仅玉树州2014年~2018年期间生态环保投入年均就超过30亿元。2017年长江源区地区生产总值为68.39亿元，地方公共财政预算收入仅2.74亿元，98%的财政收入来自中央和省级财政转移支付。
二是补偿名目多、资金分散，资金缺乏合力。针对青海及长江源区的生态补偿种类较多，先后实施的有十几类，与森林、草原保护相关的最多，从天然林保护到森林效益补偿，先后有七八项。补偿名目上有种草费、饲料粮、围栏建设以及草畜平衡奖励、禁牧补助、牧草良种补贴、生产资料综合补贴等，类种名目繁多，资金来源分散在农业、林业、发改等多部门。这种“撒芝麻”式的分散补偿，存在补偿目标不清晰、补偿标准较低、资金激励作用不强等问题。
三是补偿标准偏低，补偿范围有限。生态补偿机制的构建和运行牵涉多方利益关系，关键是建立科学、合理的生态补偿标准测算方法，从而确定受益（或破坏）主体向保护（或受害）主体支付的补偿金额。理论上，核算生态补偿标准主要基于机会成本、支付意愿、生态功能价值等方法，但在实际应用中，一些理论方法因与实际差异大并不能直接被决策者采纳。同时，受财力等多方面影响，补偿资金也不可能真正覆盖全部成本，许多补偿只是点到为止。比如，玉树州的矿产资源丰富，但由于其地处三江源自然保护区，开矿和采砂活动全部退出，却没有相应的补偿。近年来，当地生态环境改善，经常出现野生动物伤害家畜事件，但补偿标准低，认定难。据当地人员反映，能获得补偿的只占报案总数的10%，且补偿金低于家畜市场价格。此外，在补偿范围上针对水资源、生物多样性保护以及流域上下游的横向生态补偿目前尚未涉及。
四是主要为纵向补模式，上下游横向关系建立较为困难。长江源头每年向下游输送179.4亿立方米Ⅱ类以上的优质淡水，占长江流域年总径流量的25%。为保证一江春水向东流，当地丧失了许多发展机会，人均GDP和人均可支配收入远低于其他地区，下游地区应对上游进行补偿，但实际操作中却较为困难。一方面，源头地区与下游11省市的补偿关系复杂，不好认定；另一方面，缺乏建立源头地区与下游地区生态补偿的配套体制机制。目前，国内涉及流域上下游横向生态补偿实践中主要以水质目标为依据，较为成熟的新安江模式是以中央财政资金为引导，两地政府协商共同出资建立补偿金，但仅涉及两省，利益关系较为明确。而青海长江源区与下游之间的关系不仅涉及水质，还涉及水量、水生态功能等，长江源区生态保护的责任也有待进一步明晰，需要多方面的体制机制相配套，绝非地方间协商可以解决。
五是建立长江源头生态补偿机制的政策依据有所欠缺。2018年财政部出台建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的相关政策，明确提出建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制，加大对长江经济带的直接生态补偿，重点向禁止开发区、限制开发区和上游地区倾斜。但相关文件主要印发对象为长江流域11个省市，未明确将长江源头的青海省纳入其中，这可能会对将长江源区全面纳入长江经济带生态补偿工作产生一定影响。
建立健全长江源头生态补偿机制的建议
第一，进一步明确长江源区在长江经济带发展中的战略地位，将其纳入长江流域生态补偿国家战略。
长江源区在长江经济带发展中的生态功能不可替代，加快推动建立健全长江源区生态补偿体制机制既是长江大保护的需要，也是长江全流域生态系统管理的重要探索和实践。笔者建议，应进一步研究推动将长江源区生态补偿纳入长江大保护总体战略，明确相关责任和利益关系，积极探索有利于源区生态保护和绿色发展的生态补偿机制。
第二，进一步明晰长江源区生态环境保护的各方利益关系，特别是中央事权及下游地区的受益关系，中央和地方两手发力，并在长江立法中就予以关注和体现。
目前三江源国家公园已纳入中央事权，由青海省代管。但国家公园覆盖区域有限，应以重点生态功能区和生态红线等要求，进一步明确中央事权范围，将位于江河源头、江河两岸、荒漠化和水土流失严重区等生态脆弱的区域和地段纳入中央财政补偿范围，国家公园及自然保护区建设、管理和运行以及农牧民搬迁安置等所需资金应逐步全部纳入中央财政支出范围。同时，应按全流域生态管理思想，在水质、水量和水生态三个维度进一步探索并明晰长江源区与下游省份的受益与补偿关系，积极发挥中央财政引导作用和省内及流域相关省市的作用，以长江源区为试点，推动源头地区横向生态补偿先行先试工作。笔者建议，在长江立法中应充分考虑长江源头地区水源涵养、水质保护对全流域的作用，通过法律予以明确并从制度上予以保障。
第三，加大财政转移支付，建立多元化长江源区生态补偿专项基金。
在长江大保护中，长江沿线各省份从政策、资金、项目上都得到了多方支持。青海省作为源头从2017年起也获得了中央财政长江经济带生态保护修复奖励资金支持，重点支持源区的生态保护与建设，但这项资金将于2020年结束，后续无稳定资金来源。
因此，笔者建议，国家层面统筹考虑长江上游源头地区水质、水量、水生态的重要价值、地方发展机会成本和经济社会可持续发展，在保持当前资金支持的基础上，建立多元化长江源区生态补偿基金。一方面，进一步加大国家财政一般转移支付对青海长江源区的资金倾斜与统筹整合力度，充分体现长江源区生态保护的中央事权；另一方面，按权责相当、损益均担的原则，由下游地区提供一定资金反哺源头地区因生态保护而失去的发展机会。同时，探索水权交易、发行绿色债券等模式，创新建立多元化投融资机制，由此形成长江源区生态补偿专项基金，构建持续、稳定的资金渠道。
第四，加大长江源区生态补偿基础能力建设。
长江源区与长江经济带其他省市的情况多有不同，无论生态补偿要解决的问题，还是补偿方式、补偿对象等都有其特殊性。为此，应进一步摸清底数，建立生态补偿基础数据库。加强各区县水资源产生量、使用量、水质状况、水文状况、草地、林地、湿地面积及等级、人口、GDP以及具体环保支出等数据调查，加强基本数据信息系统的建立与联网，做到数据可核查、可溯源，为建立健全一套客观、科学、合理的生态补偿制度体系提供依据。
作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心
