上海爱芬环保科技咨询服务中心项目主管 韦璐
中国环境报记者 陈媛媛 《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式施行后的3个月内，湿垃圾分出量达9000余吨/日，较2019年6月增长约2000吨/日；可回收物分出量5600余吨/日，较2019年6月增长约1600吨/日；有害垃圾分出量0.62吨/日；干垃圾处置量低至约15275吨/日，较2019年6月减少约4000吨/日。2020年1~3月，上海受新冠肺炎疫情影响，垃圾分类成效有所下降。湿垃圾分出量7394吨/日；可回收物分出量为3342吨/日；干垃圾处置量为11693吨/日，生活垃圾分类仍然保持了良好的水平。
《条例》实施立竿见影，立法对垃圾分类成效产生了关键影响。近日，由万通基金会资助，零废弃联盟在线上分享了上海爱芬环保科技咨询服务中心总结的《条例》成功实施经验。
经验1
在立法过程中不断凝聚共识
“为保证垃圾分类工作取得实效，上海市政府及其有关部门几乎考虑到了从顶层设计到落地执行的每一个细节。”
在立法过程中，上海市人大汇集各方智慧，广泛凝聚社会共识，切实增强立法的科学性和可操作性。
2017 年，上海市人大城建环保委会同常委会，面向市人大代表和社区居民开展高达1.5万份的“双样本”问卷调查。在此基础上，2018 年又进一步扩大听取意见建议的范围，组织市、区两级人大代表带着垃圾分类主题下社区，围绕与公众直接相关的一些具体制度措施，向2000 多名市、区、乡镇人大代表和14000 多位居民开展问卷调查。超过85% 的受访者认为，垃圾分类是居民应尽的义务。
有了民意的支持，还需要相关部门的协调配合。
上海市人大收到市政府的法规案后，先后在2018 年的3次常委会会议上对《条例（草案）》充分审议，对其框架结构以及关键条款反复打磨。市人大常委会会同市政府进行了4次专题协调，不断与有关部门沟通协调，促使各方在立法基本思路和关键问题上逐步形成共识。
最终，《条例》由上海市第十五届人民代表大会第二次会议于2019 年1 月31 日通过，自2019 年7 月1 日起施行。
一部操作性强的立法，必须有一系列配套政策，辅佐法律实施。
上海市除了《条例》外，还出台了20 多项相关政策，包括生活垃圾总量控制制度，建立全流程、全方位的配套政策体系。
这些配套政策包括：与源头减量相关的快递业绿色包装标准、旅馆业一次性用品限制使用目录，涉及社区垃圾分类操作的“定时定点”分类投放制度、生活垃圾社会监督员制度、生活垃圾分类收集容器配置规范、分类目录及投放要求，对收运进行管控的“不分类，不收运”制度，布局后端的可回收物回收体系规划实施方案，以及保障执法力度的生活垃圾分类违法行为查处规范等等。
经验2
“党建引领”“定时定点”唤醒责任
“居民区党组织发挥桥梁纽带作用，带动居委会、物业、业委会全程参与，经过磨合而找到各自在垃圾分类工作中的定位，尤其让物业承担起‘管理责任人’的角色，对居民和垃圾分类相关方进行责任唤醒，激发其内生动力，这是《条例》施行后，上海市垃圾分类率迅速攀升至70%~80%的重要原因。”
《条例》出台前，上海的垃圾分类以鼓励和劝导为主，居民、物业责任不清，往往存在小区分类工作没有明确的牵头主体，实施流程主线不清的情况。在《条例》出台后，上海市制定了《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则》（以下简称《导则》），确立了以居民区党组织牵头的组织机制和以定时定点为主的分类投放模式。
“党建引领”具有责任唤醒功能。《条例》规定，住宅小区生活垃圾分类投放管理责任人首先是物业。实际上，在《条例》实施前，上海市的垃圾分类主要依靠居委会来动员居民，但也往往力不从心。
社区是垃圾分类的“最后一公里”，如果垃圾分类管理责任无人担当，或者居民不履行分类义务，《条例》就会变成一纸空文。《条例》规定，尚未开展垃圾分类的小区要尽快开展垃圾分类并实现常态化。有物业的小区，垃圾分类管理职责要逐步交给物业；无物业的小区，要尽快找到管理责任人。这些问题需要在几个月的时间内完成。
《导则》上规定的工作小组机制，实际上就是党组织牵头，发挥“三驾马车”等相关方中党员的力量，在落实垃圾分类的过程中，不断激发这些相关方的责任意识和行动，帮助其提升解决问题能力，最终使小区垃圾分类常态化的过程。
而《条例》及其配套政策虽然规定了居民分类的义务，但为居民选择分类模式保留一定的自主性。《导则》允许小区可以有条件保留误时投放点；甚至原来高层存在垃圾桶的小区也可以不撤桶——但居民应约定一个实现分类投放的承诺期，在承诺期限后仍未实现分类的楼层，应逐步撤桶。这就把居民协商、约定本小区分类模式的过程，变成对居民分类责任的又一次唤醒。
经验3
考核机制与激励措施激发分类热情
“上海市2019 年下半年对分类达标居住区标准进行了修订，以居民正确分类投放比例和分类桶内纯净度为最重要指标，并且逐步建立精确到小区的分类垃圾计重台账。分类达标居住区达到一定比例才能申请示范街镇，与街镇工作经费相联系，而且荣誉和奖励是流动的。这就给小区、街镇提供了持续的工作动力。”
在《条例》出台前，垃圾分类要看小区条件是否成熟，“三驾马车”当中至少有一方积极性高，成为牵头者；但《条例》的出台意味着垃圾分类要步调一致、成建制推进，这就需要有系统的、合理的考核机制。
2019 年上海生活垃圾分类在考核方面从全链条的各个方面开展。在社区、单位源头方面，出具统一的考卷：《生活垃圾分类达标居住区标准》和《生活垃圾分类达标单位标准》。通过居住区五有标准：有设施设备、有宣传告知、有物流管理、有长效管理、有分类实效考核，不断强化社区对于“垃圾分类要做成什么样”有清晰的目标和努力方向。按照这些标准，上海市对各区、各街道进行考核打分，分为优、良、中、差4 个等级，并进行排名。
在2019 年下半年，居住区标准经过一次变更，其中扩大了分类实效的比例，从30 分提高至60 分（考核总分100 分），即居民正确分类投放比例与分类桶内纯净度分值提高，进一步倒逼社区关注源头分类质量。
除了考核标准外，上海市各级政府还会分别向不同的第三方购买服务，进行巡查暗访，通过层层考核保证结果的真实性。
多轮考核的结果，将直接影响街镇是否可以评为上海市垃圾分类示范街镇，各区评上示范街镇的比例又直接影响区是否可以评为示范区，再次将考核结果与荣誉上下环环相扣，加强上下连接与关联。
经验4
“不分类、不收运”倒逼各方分类处置
“上海市通过《条例》和实施细则，赋予清运和处理单位‘不分类，不收运’的权力，逐级倒逼。清运员检查小区各类垃圾的纯度，不达标且不整改的严格拒收，并由城管配合执法，通过硬约束让小区垃圾‘不敢混’、‘不能混’。在确保湿垃圾中不含有干垃圾之后，上海市又开始对干垃圾纯度进行检查，保障其中不含有湿垃圾；若执行到位，上海市垃圾分类的成效有望进一步提升。”
在《条例》实施之前的试点工作中，上海市的分类收运能力尚存在缺口；部分小区、单位在垃圾清运过程中，仍然存在一些混装混运现象，影响到居民的分类积极性和后续的分类处置。
《条例》实施后，上海对于分类清运极其看重，严格确保分类链条的完整性。在《条例》赋予收运单位“不分类，不收运”的权力，还配套出台了《对不符合分类质量标准生活垃圾拒绝收运的操作规程（试行）》，确保拒收流程有章可循。
该文件规定，在生活垃圾交付点拟交付的可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾等不同类别垃圾中明显混有其他类别生活垃圾，或混有建筑垃圾、工业垃圾、医疗垃圾的，该类别分类垃圾即不符合分类标准。收运单位作业人员可以目测确定，同时赋予被管理方（即小区或单位的“管理责任人”）提请所在街镇调节的权利。
在确认分类垃圾不符合标准后，收运单位应首先告知小区或单位，要求后者定期整改。整改期限结束后，仍不符合标准的，可以拒绝收运并报告，直至小区或单位整改到位后，方可恢复收运。
此外，该操作规程还要求通过生活垃圾全过程管理信息系统，载明生活垃圾交付点编码、收集、运输单位、管理责任人、监管单位、生活垃圾清运频率及时间、监督投诉电话等信息，并将混合垃圾照片、产生单位、居住区信息、拒绝收运的单位、居住区信息等通过信息系统实时传输。这就解决了过去“分类不好”的证据难以保存，清运员害怕被投诉等问题。
与此同时，按照《条例》规定，环卫清运企业如果清运的垃圾不符合标准，后端处置设施也可以拒收垃圾，并且同样由上述信息系统记录在案，形成环环倒逼的机制。
此外，截至2019 年10 月底，上海市还开展执法检查5.9 万次，依法查处生活垃圾分类案件3401 起（其中，单位3151 起、个人250 起），罚款约164 万元，让《条例》真正起到了硬约束的作用。
经验5
持续宣传让社会看到分类成果
“上海市通过媒体传播，加大了《条例》的正面影响力：一方面对‘不分类，不收运’、城管执法、考核情况进行报道；另一方面，媒体持续用数据说话，报道上海市垃圾分类的实效，既是对政府工作的督促与肯定，也让公众看到了坚持分类带来的成果。”
我国的垃圾分类从起步至今，已经经历了20 年左右的时间，此前出现了很多曲折和反复，因此提振社会信心是很重要的工作。
从2018 年下半年起，媒体就反复对上海市垃圾分类立法进行宣传，汇报进展。2019 年初市人大会议高票通过后，新闻反复解读《条例》的内容，并且采访参与立法的代表，为市民解释其中与居民息息相关的部分，比如居民是垃圾分类投放主体、垃圾分类标准、如何执法、宾馆不主动提供一次性“6 小件”等等，为市民接受《条例》进行铺垫。
到《条例》正式施行前后一个月左右的时间内，垃圾分类相关的公益广告、自媒体讨论、DIY 作品铺天盖地袭来，帮助人们加快了解分类知识和形成正确投放习惯。其中“你是什么垃圾”的“灵魂拷问”、“猪能吃的是湿垃圾”等表述，影响力已经大大超出上海市的范围，在全国掀起了一阵热潮，让人始料未及。
在7 月1 日之后，多个小区督导员们不约而同地表示，自觉分类的居民多了很多，有些户数较小的小区，基本做到了家家户户都干湿分类。这些都与垃圾分类成为现象级传播事件是分不开的。
