环卫行业市场化改革 亟需完善政府管制政策
自20世纪80年代以来，世界发达国家和发展中国家先后开始了对自然垄断产业放松管制的改革进程，我国的城市公用事业自20世纪90年代中期以来，也开始了以放松市场准入和引入竞争为特征的改革。环卫行业逐步放开竞争性业务的市场准入，引进社会资本，实行特许经营，调整服务价格水平，培育价格形成机制，国有企业进行业务分拆和股权多元化，逐步改善政府管制。但是，与此同时，也出现了民营化后供给增加不多、价格上涨很快、服务质量没有保障的问题，以及特许经营权拍卖中的合谋、特许经营双方缺乏承诺的问题等。本文在现有研究的基础上，结合北京市环卫行业生活垃圾处理的实际，即生态城市建设目标高与财政约束低的特点，探讨北京市生活垃圾处理的市场化改革与政府管制问题。一、市场化改革与政府管制的重点、现状和问题城市环卫行业的市场化与政府管制包括引入竞争、价格管制、特许经营、第三方管制等内容，其中的重点主要有以下两点。首先，要区分具体的业务。要区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的管制政策。一方面，对于自然垄断性业务，政府应严格控制新企业的进入，是只允许一家企业还是允许两家及两家以上企业经营，需要考虑成本弱增性以及效率比较问题。当某种业务的需求量超过了成本弱增的范围时，就应该允许两家及两家以上企业共同经营，实行直接竞争。即使在成本弱增范围内，为了打破垄断，对于成本弱增程度低的业务，也可以允许两家及两家以上企业实行寡头竞争。另一方面，对于垃圾处理厂等非自然垄断性业务政府应降低进入壁垒，允许多家新企业进入，较充分地发挥市场机制的作用，但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到小经济规模，避免低水平的过度竞争。其次，要选择竞争的方式。在采取保留一体化条件下是允许其他企业进入还是采取在位垄断者分拆的方式进行竞争，需要考虑如何实现有效竞争问题。城市公用事业沉淀成本巨大，如果为了竞争重复建设，则社会成本高昂，浪费极大。因此，应在保留各种管网、轨道等业务部门的垄断条件下，实行分拆竞争。所谓分拆竞争，就是把垄断部门与垃圾处理厂、运输企业等竞争部门分割开，在垃圾处理厂、运输企业之间展开竞争。北京市城乡生活垃圾处理体系包括收集、运输、处理三个环节，即生活垃圾处理主要是由居民放入指定的垃圾桶内，社区保洁员按指定时间用手推车或脚踏车将垃圾送至垃圾收集楼，城市环卫作业单位人员用垃圾车将垃圾运往垃圾中转站，经过分拣筛选处理后，再由城市环卫作业单位人员用垃圾车运往垃圾处理场分别进行填埋、堆肥、焚烧处理。在“十一五”期间，北京市以建设生态城市为目标，大力推进生活垃圾的减量化、资源化和无害化；科学调整工艺比例，加快生活垃圾处理从以填埋为主的方式向资源综合利用方式的转变；将逐步建立起城乡统筹、布局合理、技术先进、资源得到有效利用的现代化垃圾治理体系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾转运站7座，转运站数量达到12座；新建和改扩建生活垃圾处理设施27座，生活垃圾处理厂（场）达到33座，具有日处理生活垃圾16530吨、餐厨垃圾1200吨的能力，其中，具有较好资源化、减量化效果的焚烧处理能力6000吨/日，综合处理能力8000吨/日，原生垃圾直接卫生填埋处理率下降至19.6%，垃圾通过焚烧、堆肥、填埋工艺处理的比例逐步趋于合理。近年来，北京市生活垃圾处理市场化与政府管制取得了一定的进展。一方面，放松了市场准入，允许社会资本包括外资进入，有几个设施建设项目采取了特许经营方式。市属环卫作业单位完成改制，先成立了四个环卫公司，后组建成北京环卫集团，区县环卫局改制为环卫服务中心。市政市容管理部门对垃圾处理费用收取和垃圾处理经济费用补偿进行了规范。另一方面，形成了市国资委管环卫企业，市政管委管环卫行业规划、技术和费用标准、调度、管制，区县政府管辖区内生活垃圾处理设施建设和运营的格局；依照《北京市基础设施特许经营办法》，对采取特许经营方式的项目进行招标、谈判和管制；现有生活垃圾处理运营和环卫作业开始采取委托运营、委托服务形式。但是，北京市生活垃圾处理市场化与政府管制也存在一定的问题。一方面，生活垃圾处理的市场开放程度不够，社会资本包括外资进入水平有限，融资方式较少；生活垃圾处理的特许经营项目少，特许经营中存在合同不完善、合同签订后再谈判等问题；垃圾处理价格形成机制不完整，垃圾收费标准低和收费率不高，垃圾处理经济补偿机制有待完善；生活垃圾处理资产所有者主体和职能尚不明确；区县环卫作业单位还保留事业单位性质，没有进行现代企业制度改革，市属环卫集团的组建弱化了市场竞争等。另一方面，政府管制主体设计不到位，管制职能不明确；政府管制的法律法规不完善、不系统，垃圾处理服务标准有待细化；缺乏社会中介和居民参与政府管制的制度环境，政府管制过程不够规范，管制效率有待进一步提高。二、完善市场化中的政府管制制度和政策为了实现建设生态城市及建立现代化垃圾治理体系的目标，必须完善市场化中的政府管制制度和政策。首先，要进一步加大开放市场、引入竞争的力度。由于生活垃圾处理行业没有自然垄断属性，它的清扫、收集、转运和处理都属于竞争性业务。因此，在城市公用事业中，生活垃圾处理行业的市场化程度应该是较高的。但目前，北京市生活垃圾处理行业的市场开放程度还不够，在城市公用事业六大产业中处于中等偏下水平。要转变开放市场的财政约束观念，事实数据表明，生活垃圾处理开放市场的根本原因并不是财政约束，全市财政收入平均增幅连续14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾处理定价机制、收费制度及补贴政策。根据生活垃圾处理设施建设和运营全过程所发生的费用，按照市场机制形成生活垃圾处理的定价系统；在此基础上，考虑到生活垃圾处理的准公共产品特性，科学合理地建立生活垃圾处理收费制度。再次，在市场化改革进程中，一定要建立和完善政府管制制度。要从管制机构设立、管制法规确定、管制有效运行等方面，积极探索由社会中介和居民参与的政府管制模式。
