杨学军
中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），首次提出树立空间均衡理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量，并提出要建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系。
空间不均衡对发展形成制约
《方案》提出空间均衡理念，观点鲜明，方向清晰，弥补了以往国家发展战略的软肋。
我国已经是世界第二大经济体。但同时，中国经济奇迹的背后是付出了巨大代价。发展中不平衡、不协调、不可持续的问题突出，尤其是资源环境约束强化已经成为我国新国情的表征。为什么中国尚未完成现代化、人均收入尚未达到世界平均水平就遇到了资源环境约束？主要原因是发展方式过于粗放，主要特征是浪费资源、污染环境。
我国已提出了节约资源、保护环境的基本国策，以及可持续发展战略、科学发展观和建设生态文明等重大战略思想。但空间不均衡已经对我国发展形成约束，如果不能有效化解，将会对资源环境和可持续发展造成更长期影响。我国独特的空间基础，将深刻影响国家的发展，影响相关战略、模式、体制的选择与实施。不全面关注和留意空间基础，不精心、科学、合理规划我国的空间开发与治理，必将对国家的发展尤其是资源与环境的可持续产生极大的负面作用。
忽视空间均衡发展带来诸多问题
某种程度上，人们的世界观、认识论大多看重的是时间，而忽视空间。例如，人们经常说我国幅员辽阔，但是对国土空间不均衡这一现实认识不清。事实上，广袤国土上的地理条件差异巨大、资源分布极不均衡。
空间条件通常决定了不同地区、地点的生产集中度、人口集中度，从而很大程度上决定着资源开发的强度、广度和环境保护的好坏。分析中国的空间条件，人们首先会注意到胡焕庸线，即地理学家胡焕庸在1935年提出的划分中国人口密度的对比线。这条线从黑龙江省瑷珲到云南省腾冲，大致为倾斜45度基本直线。沿着胡焕庸线，可以观察到，城市、耕地、工厂大部分集中在东部、中部，但水资源主要在南部和西南部。这意味着西部面积因多山地、缺水，发展农业、工业与城市均受到极大限制。我国矿产、能源和森林资源大部分分布在缺水、多山、多丘的西南、西北和东北。这样的自然条件，很大程度上决定了人口流动、物流的方向，这也是历史上我国华北、江南长期为文明中心的物质基础。
改革开放后，产生了历史上空前的人口流动、物流大移动，这在某种程度上是资源环境约束强化的最主要原因，甚至是最实质因素。主导我国经济社会发展的核心规划是经济社会发展规划，之后逐渐出现土地规划、城市规划、产业规划、环保规划、能源规划等。但是，我国从未出现过一部国土（空间）综合开发规划，这给人口流动、物流的相对有序移动造成了负面影响。
忽视国土空间均衡，以及全国国土综合开发规划的缺位，造成的全局性问题有许多，除人口流动、物流相对无序、过密或过疏外，还有以下一些突出问题：
食品安全问题。这与耕地的多寡优劣相关。据统计，我国现有耕地不到19亿亩。无规划或规划不严的工业开发、城市开发，尤其是超大规模基建和房地产建设，对耕地特别是优良耕地进行大规模侵蚀、浪费性开发。但是，迄今为止我国还没有制订全国性的耕地开拓规划，没有从耕地、农业、城市、工业的角度来考虑全国范围的水利大调整。因此，为了养活国民、不断提升生活水平，在耕地多年来没有扩大反而缩小的前提下，在这些耕地将近一半在少水的北方这一背景制约下，为追求高产而大量使用化肥、农药。
同样，为满足国民不断加大的对牛、羊等优质肉类的消费，很多地区将山地、耕地转化为草地、牧场，并对草地、牧场大量施用化肥、农药，结果造成粮食、蔬菜、水果、肉类及牛奶安全问题突出。
城市病问题。现在北上广深等大型城市外来人口居高不下，城市居民承受着城市拥堵，入学、就医难及雾霾、高房价等诸多困扰。各方将矛头主要指向大都市规划落后、公交不发达、土地财政和农业投入不足、城乡二元户口等。但实际上另一个重要原因往往被忽视，就是缺少一个统筹全国、指导中长期人口流动、物流相对合理配置的综合开发规划。 此外，一些地方还存在无序开发、重复建设等问题，其深层次原因是国土综合开发规划的缺位，以及保障这一规划实现的国民财政支出均等化等制度的不健全和不完善。
这些都是我国忽视空间均衡发展、缺少国土空间综合开发规划而导致的诸多基础性问题。
日本国土综合开发规划值得借鉴
如何改变空间不均衡现象，推进国土空间综合开发与保护？相比于人口相对少、国土资源相对丰富、现代化时间较长的欧美国家，人口多、资源少、外部压力大而现代化成功的国家，如日本，其经验更值得借鉴。
日本在二战后进入赶超黄金期，人口流动、物流激增。日本国土厅与经济企划厅合作，主动设计周期长达10年、20年的国土综合开发规划（或综合开发规划），并在此基础上配套制定5年全国经济社会发展规划，以及各行政层级（省、市、县）的综合发展规划。之后，才制定年度或双年度的经济发展计划。
其国土综合开发规划，主要针对基础国土不均衡以及快速工业化、城市化以及人口流动、物流大迁移，强调国土均衡开发、产业均衡布局、人口流动有序，防止产业、人口的过密或过疏。其追求的目标是既提高经济效率，又防止城乡、地区之间发展机会不公平。就综合开发规划的具体演进看，通常会按照不同的发展阶段、发展时期、突出问题，形成注重产业均衡布局、调整人口过密或过疏、振兴萧条产业和矿区、扶持贫困落后地区，建设技术、创新、文化、国际合作特区等不同重点。
日本国土综合开发规划在缓解不均、倡导公平等方面的效果突出。在具体操作中，体现出以人口基数、人口疏密度为核心，以转移先发地区或城市及分散产业、公司为主线，以国家财政投资为基石等主要特征。并且，事实很好地证明了这一点，日本高速现代化中，产业、地区、城乡、人群之间的差距相对较小，社会秩序、社会共识及传统与现代、人与自然的平衡相对较好。
建立国土空间开发保护制度的建议
继党的十八大报告首次将空间与资源、环境整合为生态文明三大领域后，《方案》首次系统地提出了相关理念、目标和措施。《方案》提出“把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展”，内涵就是人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。
《方案》还提出要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题；要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。
如何建立国土空间开发保护制度？《方案》提出要完善主体功能区制度；健全国土空间用途管制制度；建立国家公园体制；完善自然资源监管体制。如何建立空间规划体系？《方案》提出要编制空间规划；推进市县“多规合一”；创新市县空间规划编制方法等。
笔者认为，制定全国空间（国土）综合开发规划，时间跨度应是10年或以上，按10年或20年周期作规划。
对于第一个规划的重点，建议结合南水北调中线和西线，推进农业成片化、工业走廊化、都市带化，实现以产业集中化、技术合理化、基建配套为重点，改变、扭转碎片开发、分散工业化带来的产业低技术水平、资源能源高消耗、环境污染的格局与趋势，基本解决农业和工业污染。
第二个规划的重点，建议通过财政支出均等化，加大公共产品供给和社会服务的力度，实现国民基本权利，以减缓大都市人口过密、小城镇人口过疏的趋势。同时，基本解决工业污染和大城市重点环境问题。
第三个规划的重点，建议以技术创新、文化繁荣、国际合作为主，创建既有国际化大都市，又有特定风情地方村镇社会。同时，基本解决集中工业区污染和城镇重点环境问题。
当然，空间综合开发规划应根据具体时段、具体形势作出恰当调整。并且，空间不均衡的改善，离不开国家财政支出均等化制度安排的支持。否则，即使推出一系列地区计划或重大工程，也很难保证空间均等化的实现。
作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心
