“先移民后建设”的水电开发新规，成了三峡集团两水电站动工的拦路虎。自去年年底以来，三峡集团金沙江下游4大电站中，向家坝和溪洛渡电站已按期投产发电，然而，剩余的乌东德和白鹤滩电站，却一直无实质性的进展。
8月27日，本报记者采访获悉，移民工作尚未启动，两新电站前期工作进展缓慢。一三峡集团内部人士更是坦言，“目前为止，集团仅能着手做一些修路、修桥及施工场地平整等基础性工作，其他方面实际基本没启动。”
“移民问题没有解决，相关部门的核准工作无法放行。”上述人士指出，对大型水电项目来说，移民工作有点像无底洞。“何时能完全解决，基本没有时间表，根据计划，有关部门将在今年年底核准乌东德和白鹤滩两个电站，明年年初开工建设，但如果规定不开绿灯，的话，按期开工基本没有希望。”
悄然动工进展缓慢
2011年，三峡集团的一批员工悄然进驻金沙江上四川和云南交界处河段，此时，向家坝电站和溪洛渡电站的施工环节基本进入尾声，这些工作人员的新任务是筹建乌东德和白鹤滩水电站。这也意味着，乌东德和白鹤滩电站进入现场筹建阶段。
记者获得的一份三峡集团内部会议资料显示，到目前为止，前期工作中，三峡集团已完成重要节点的施工位置工作、坝县枢纽布置、抗震等重要专题的审查。其可行性研究报告枢纽部分已经过两次综合咨询，环境报告书的初稿也已经编制完成。下个月，相关过渔方案和替代方案将申请国家环保部进行专题审查。
“现场筹建工作中，到今年7月，两电站累计分别完成投资71亿元。但这些投资尚未涉及到动工的核心环节，可以说，两项目基本无实质性的进展。”上述内部人士坦言，此前向家坝和溪洛渡电站筹建时，诸多工作同步进行，特别是移民工作，都是逐步解决，但乌东德和白鹤滩电站只能先解决移民问题后才能动工。
这种变化始于国家发改委的一项新规。2012年2月，国家发改委下发发改能源（2012）号文件，其内容显示水电开发必须坚持“先移民后建设”的方针，也就是说，要在做好移民安置前提下发展水电。
2012年，乌东德和白鹤滩两电站的移民规划大纲编制完成，但至今，大纲和相关报告的最终版本尚未出炉。
“也就是说，不解决好移民问题，我们的项目想核准都难。”上述人士指出，这成为当前项目启动的最大“拦路虎”。
在移民方面，乌东德电站的移民四川、云南两省的10个县（区）32个乡镇69个行政村，需要搬迁移民3.2万人。其中四川1.3人，云南1.9万人。白鹤滩电站涉及两省7个县区，需要搬迁移民5万人。
“目前移民刚刚起步，两个电站附近已经搬迁了2154人，其中白鹤滩迁移488户共1556人。”上述人士指出，尚未得到国家主管部门的核准，目前的投资，大都投向“三通一平”工程，即对外交通、场内交通、业主基地和施工营地、渣场及存料场的建设、施工供电系统等工程。更尴尬的是，在具体施工时，三峡集团只能以新农村建设名目进行，“若用电站工程名义做就属违规。”
根据最初的可研性报告规划，乌东德电站的工程筹建期为3年，第一批机组发电工期约为2年半，而总工期约为8年。而白鹤滩水电站预计在2011年年中完成可研性报告，2013年底导流洞具备过流条件，2014年正式截流，2020年4月开始蓄水，6月份第一批机组正式发电。整个工程将在2022年正式竣工。
“但是如果移民工作不解决，这个计划按期实施可能性极小。”上述人士坦言。
移民困局难解
事实上，从已经实施的水电开发经验来看，移民工程被业内视为“无底洞”。而三峡集团董事长蓸广晶此前也在多个场合，用“一场不对等的博弈”来形容移民工作的复杂性。
与地方政府的博弈就让三峡集团叫苦不迭。
按照最初的规划，移民工作基本上由当地政府承担，三峡集团与四川和云南两省签订总包协议，但实际约束力很小，“很多事情都需要一个企业去协调地方政府、村民等不同的利益主体，在这些博弈过程中，企业不占优势。”
根据现在通行的移民政策，水电开发按照“原规模、原标准和原功能”的三原原则实施。其中，移民工程补偿采用一次性补偿标准，内容涵盖实物指标、土地淹没损失补偿，及基础设施重建。
“但此前，根据向家坝和溪洛渡电站的经验来看，我们经常碰到狮子开大口的情况。”上述人士坦言，此前向家坝水电开发的时候，需要淹没沿线一个约10万人口的县城，但当地政府形成预算的时候，提出需要按100万人口左右规模来“重建”新城。“地方上明明只需要二级公路即可满足需求，他们趁机要求升级为一级公路。”
更让人哭笑不得的小故事是：一县城有一道滑坡堤，住了100多户居民，如果全部将其搬走，只需要耗费不到5000万元，但地方政府拒绝迁移，反之提出治理滑坡堤的要求，“仅此一项，集团耗资3亿元，但滑坡问题还是没解决。”
除此之外，地方政府还存在将移民经费挪用的情况。
“此前，云南一县政府开发对外出售的商品房，他们不仅挪用移民经费进行开发，同时还将商品房开发的资金列进移民预算。”上述人士表示，这种局面下，移民经费巨额超标已是常态。根据2005年、2006年分别审定的可行性研究报告，溪洛渡、向家坝电站共搬迁移民约18万人，移民经费共约230亿元，“但最终移民经费达到400多亿元，翻了一番。”
此前，国家审计署公布的关于三峡工程中，也有2.79亿元移民资金被挪用。
事实上，如今已投产发电的向家坝电站和溪洛渡电站，虽然运行良好，但移民工程也还未完全解决。“此前的移民工作进展也不快，直到蓄水发电时期，还有部分移民才匆忙迁走，被安置在临时安置点上，但至今，移民新城还未建好，因此，经常有村民来到电站上访。”
类似问题延续到乌东德和白鹤滩两电站的开发建设中。
近日，在三峡集团的一次内部会议上，四川省一参会政府官员在会上表示，目前的补贴标准过低，因为实施的移民补贴标准是按照2010年标准执行，未考虑近几年通胀情况。
在地方政府方面看来，移民进展缓慢的另一重要原因则是三原原则中，未能考虑到移民未来的生活问题，“对后期产业规划不足，这也成为移民拒绝迁走的重要理由。”
“但这些问题的解决，国家缺乏相关机构专业处理。”上述三峡集团内部人士则指出，三峡集团的企业身份，让其在移民过程中无法周全协调各方利益，需要有更高层层级的管理层辅助协调，才能推进移民工作尽快解决。记者也了解到，国家能源局已就相关问题召开相关协调会议。
