党的十八大以来，我国生态环境质量持续改善，应对气候变化工作取得积极进展。但也应看到，当前我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，保护与发展长期矛盾和短期问题交织，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，实现碳达峰碳中和任务艰巨。在此背景下，科学制定并实施协同治理政策对推动实现减污降碳协同增效、加速社会经济全面绿色转型、实现美丽中国目标及碳达峰碳中和目标愿景具有重要意义。
一、大气污染物与温室气体协同减排的形势与挑战
近年来，我国实施了一系列大气污染防治政策措施，空气质量明显改善。然而当前我国PM2.5污染形势依然严峻，同时O3污染逐渐凸显，空气质量全面改善仍面临较大压力。此外，我国社会经济正处于高质量转型阶段，能源、资源需求量将在较长时间内居高不下，实现碳达峰、碳中和目标时间紧、任务重。
为应对上述挑战，基于大气污染物与温室气体的同根同源性，可通过设计科学合理的协同路径，推动减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，实现协同增效。城市是推动政策落地实施的基本单元。分析表明，2015-2019年间我国大部分城市未实现CO2排放量和PM2.5浓度的协同下降。为推动实现协同治理，需加紧制定相关政策措施，寻求切实可行的协同减排路径。
二、大气污染物与温室气体协同减排实施路径
为实现减污降碳协同增效，需建立协同政策体系和治理机制，可从落实目标协同、深化重点领域管控、聚焦重点区域治理、强化资源循环利用、优选协同治理措施五方面开展工作（如下图）。
1. 目标协同：以实现减污降碳协同增效为目标制定政策
短期来看，需以协同实现2030年前碳达峰与2035年基本建成美丽中国为目标制定政策；中长期来看，需以协同实现碳中和与空气质量根本改善为目标制定政策。根据阶段性目标，合理谋划措施任务，部署减污降碳行动，推动我国空气质量根本改善并如期完成气候目标。
2. 领域协同：强化高协同度部门的源头减排
随着我国大气污染防治工作的持续推进，针对主要大气污染物的末端治理措施效率已达高位，继续减排潜力有限。此外，目前尚无大规模成熟运用的针对CO2排放的末端治理措施。因此，推动重点部门结构调整，开展源头减排，是实现减污降碳协同治理的关键途径。以协同度较高的交通和工业部门为例：
在交通部门，应积极推动交通运输的高效清洁发展：
（1）深入开展运输结构调整，推进大宗货物运输“公转铁”“公转水”；
（2）大力推广新能源车船，提高新能源车船比例并推进配套基础设施建设；
（3）大力推动车船升级优化，加严排放标准，加快淘汰老旧车船。
在工业部门，应优先开展钢铁、水泥等重点行业的协同治理工作：
（1）合理控制产业发展规模；
（2）积极推动生产工艺升级（如提高废钢利用率、推广短流程钢等）。
3. 空间协同：基于大气环境质量改善目标强化重点地区协同治理
大气污染物与CO2排放在空间分布上呈现高度聚集性和一致性（主要分布在重点城市群和省会等大、中城市），但二者的气候环境影响及作用机理差异显著，CO2的气候环境影响与何处排放无关，而大气污染物排放的影响与排放地区高度相关。数据显示，我国大气污染防治重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）和广东省合计贡献全国CO2排放总量的一半以上。因此，优先推进京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等大气污染防治重点区域和珠三角、成渝地区、长江中游城市群等人口稠密地区的协同治理工作，将有助于实现环境质量效益的最大化。
4. 强化资源循环利用：协同推进“无废城市”建设和减污降碳
钢铁、水泥等重点行业的生产过程资源消耗巨大并产生大量大气污染物和CO2。强化再生资源循环利用既能够推动“无废城市”建设，也能实现大气污染治理、温室气体减排等多重目标。以钢铁为例，当前我国钢铁行业存在冶炼过程以长流程为主、粗钢产量较大、炼钢废钢比较低等特征；加大废钢回收利用、提高炼钢废钢比等措施可充分发挥废钢的原料替代作用，提高资源循环利用效率，助力实现减污降碳和资源节约，产生多重效益。
5. 协同治理措施优选：以减污降碳协同度作为重要指标遴选协同措施
蓝天保卫战的实施对环境空气质量改善和温室气体减排均有贡献。中国工程院评估结果表明，蓝天保卫战一系列政策措施的落实有效降低了全国的PM2.5浓度及CO2排放量。其中，落后产能淘汰和散乱污企业清理整治等结构性调整措施的协同治理效益最高。未来在遴选协同措施时，需重点考虑减污降碳协同度，尤其是在选择污染物末端治理措施时，需同时考虑其协同控碳效果，优化治污技术路线。
三、大气污染物与温室气体协同治理政策建议
因此，为推进减污降碳协同增效，应将源头治理作为根本途径，科学把握环境治理和气候变化应对的整体性；以提高环境治理综合效能为目标，发挥结构调整、源头防控在减污降碳中的关键作用；坚决遏制“两高”项目盲目发展，大力培育壮大高新技术产业、清洁能源产业和节能环保产业，并推动能源结构和产业结构调整。值得注意的是，为有效落实、合理推动协同治理政策的落地实施，建议在以下四个方面大力推进：
1.协同立法
强化法律法规建设，加快制定气候变化应对法，将降碳要求纳入环境保护法，为减污降碳工作有序推进提供法律保障；建立环境-气候一体化的标准体系。
2. 建立减污降碳源头防控体系
在现有生态环境保护体系中纳入碳排放管理相关要求，如将碳排放管理纳入“三线一单”制度，将碳排放评价要求纳入环境影响评价体系，在战略规划、环保规划、能源规划、行业专项规划、规划环评中统筹碳排放管理要求。
3. 强化能力建设
系统提升碳排放统计和监测能力，将温室气体排放统计纳入环境统计制度，构建全面反映污染物与温室气体排放信息的排放清单体系，并借助排污许可管理平台建立全口径固定源碳排放统计体系；推动重点工业企业在线监测CO2排放。
4.开展城市空气质量达标和碳排放达峰的“双达”工作
推动城市开展“双达”工作，在城市层面探索减污与降碳在管理目标、管理方案、技术方法、管理机制等方面的协同，实现城市减污降碳管理的有机统一。
严刚，生态环境部环境规划院副院长 研究员
