◆胡家忠
党的十八届三中全会首次提出要划定生态保护红线。新《环境保护法》规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线”，将划定生态红线纳入法律范畴。我国西部地区生态资源丰富，是重要的生态安全屏障，因此，迫切需要出台具体的生态红线措施和政策。
西部地区划定生态红线的阻碍
西部地区经济发展水平不高，生态红线保护工作落后于东中部地区，主要存在以下一些问题：
一是生态红线范围划定模糊。生态红线的概念性大于操作性。如有些地区分布着国家级自然保护区，但这些自然保护区中还分布着城镇、村落等，人类生产生活区与生态功能区的界线并没有严格划分。重点生态功能区是生态红线划定的基础，但不等于生态红线。到底应该怎样划定生态红线？目前还缺乏具体、可操作的标准和方法。
二是一些人追求政绩的理念偏颇。西部经济发展较为落后，因此，一些地方党委、政府受“唯GDP论英雄”观念影响较深，部分决策者先发展后保护的思想依然存在。加之环境治理设备和措施落后，可支配资金短缺，导致环保欠账越来越多，旧的污染问题未解决，新的环境问题又产生。
三是人才资源配备匮乏。专业人员匮乏是西部地区生态红线保护工作最大的制约。由于体制、机制、区域条件等原因，突破人员编制束缚十分困难，想要留住专业人才更是难上加难。生态红线的划定与保护是专业性、技术性、政策性很强的工作，如果没有强有力的人才资源支撑，就难以顺利推进相关工作。
四是法律法规配套不全。生态红线是保障生态安全和可持续发展的底线，具有约束性和强制性。然而目前与之配套的法律法规并不健全，尤其是没有制度保障和具体罚则规定。
五是生态补偿机制不顺。国家生态补偿
制度在逐步推进，但仍存在一些问题：生态补偿资金来源及方式单一，西部地区仅有国家财政转移支付或项目投入；生态补偿项目偏少，目前仅有公益林补偿和国家重点生态功能区转移支付，水流域、大气、矿产、耕地等生态补偿尚未纳入范畴；农林生态补偿标准偏低，当前只考虑农民种粮食的直接成本，没有补偿其发展带来的效益，如退耕还林补助为230元/亩﹑在延长期减半，公益林补贴最高17元/亩、最低7元/亩，国家重点生态功能区转移支付不足150元/人。
守住生态红线的哲学思考
党的十八届三中全会提出，建立重点生态功能区，设立禁止开发区、限制开发区。这是辩证唯物主义指导实践的结果。因此，守住生态红线的实质就是生态红线的划定和保护能否落地生根。为此，笔者认为应从6方面着手。
第一，坚持实事求是思维，科学认知生态红线保护。
生态红线保护是经济社会可持续发展的生命线和安全线，但在短期内，生态红线保护在局部区域与经济社会发展存在矛盾。特别是西部地区，工业发展滞后，资源优势在生态。生态红线的划定和保护是长期、动态的，不是一成不变。与此同时，生态红线划定必须保证当地政府和农民的切身利益。要清醒地认识到，生态红线的划定与保护任重道远，地方党委、政府一定要树立正确的生态观，切忌在生态红线划定范围、生态红线保护措施制定上急功近利，凭主观、凭经验、凭想象一划了之，要有持续发展的思想。
第二，坚持统筹兼顾思维，合理制定生态红线政策。
为生态红线科学立法是当务之急。为使立法更接地气、更完善、更具可操作性，在国家法律未出台的情况下，应充分发挥地方生态保护的主观能动性。西部地区的地级城市可以自行制定地方生态红线保护法规，先行先试，探索出更符合西部地区实际的生态红线保护法律法规体系。
此外，各地生态系统类型不一，生态红线范围划定的标准、方法和保护内容各异。生态红线的划定不能靠环保部门单打独斗，而应与发改、国土、农业等部门有效衔接，坚持“三个结合”原则：与土地利用、国土、城乡等规划相结合，正确划定生态红线界线；与城镇化建设相结合，在推进城镇化过程中适时消纳生态红线范围内的居民户；与西部大开发和西部扶贫攻坚相结合，实施生态红线保护过程中带动群众脱贫致富。
第三，坚持实践求证思维，注重生态红线政绩。
生态红线保护要在实践中得以发展，关键是把保护结果直接运用到地方领导干部的政绩考核上，党政同责要落到实处。应由上一级地方党委制定考核细则，将环境质量、资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入评价体系，由地方政府组织实施，由纪检监察部门全过程监督，被考核人是各级地方党委、政府“一把手”，使考核具有权威性和可操作性。
第四，坚持辩证转化思维，建立生态红线动态机制。
任何事物的静止和运动都是相对的，生态红线划定后的区域也不是绝对禁地，重大自然灾害、重大基础设施建设等活动都会改变其功能区性质。地方党委、政府在生态红线划定与保护上，要严格实行分级管理，仿照自然保护区划分标准设立一级保护区、二级保护区、缓冲区、建设区。作为核心部位，一级保护区内禁止一切与保护无关的人为活动，其他区域则留足经济社会发展空间。随着时间推移、建设推进，其他区域生态功能会发生变化，因此，各生态功能区可以轮休转换，不断调整、完善、界定生态红线范围。同时，建立生态红线淘汰机制，一旦不适宜，可慎重予以取消。
第五，坚持过程发展思维，完善生态红线补偿机制。
生态红线划定后，能不能守住生态红线，关键在于生态补偿制度建立和配套资金到位。这是一个长期争取、长期发展、长期积累和不断完善的过程。生态补偿制度涉及两个当事者：一是生态补偿主体责任者，即享受生态保护成果的受益者；二是生态补偿受体，即生态系统的保护者。
规范生态补偿主体责任应从3方面着手：从国家层面看，在生态转移资金支付上重点向生态红线保护区域倾斜，逐步缩小污染治理资金分配不均的差距，真正体现污染防治与生态保护并重的环境保护方针；从地方政府层面看，让生态受益的城市补偿生态保护的城市，缩小地区间因发展不平衡带来的贫富差距，实现先富带动后富的目标；从社会公众层面看，将优惠贷款、社会捐助、个人赞助、企事业单位投入等作为有益补充。
做好生态补偿受体的工作应从两方面考虑：一是地方政府享受的生态补偿资金标准，最终应达到上一年度地方财政收入和生态红线地区城乡居民人均纯收入水平，实行禁止开发区国家全额补偿，限制开发区差额补偿。二是必须充分保证当地农民应享受的生活利益，同时考虑生态移民，对分散居住在深山老林、溪河沟壑的农民实行移民搬迁。
第六，坚持以人为本思维，保障生态红线人力资源。
守住生态红线关键是靠人才技术资源。针对生态红线保护机构设立难、人员严重匮乏等问题，地方党委、政府要敢于正视问题，不回避矛盾，树立办法总比困难多的理念；敢于接受批评，多请示汇报；敢于放下架子，与关键部门协调沟通，有效解决生态红线保护人员、机构等方面的问题，为生态红线划定工作的顺利实施提供技术支撑。
作者单位：湖南省张家界市环境监测中心站
