◆但家文
环境保护部近日开展地方环保部门生态环保重点工作创新大讨论，陈吉宁部长在大讨论中指出，要进一步理顺不同层级政府的环境管理权限，强化和落实地方政府主体责任，努力构建政府主导、部门协同、责权明晰、运转顺畅的环境管理体系。
从总体上看，目前，无论是社会普遍关注的大气污染治理、重特大环境污染事故应急处置，还是土壤重金属污染防治、PX项目环评审批，我国大多数地区的环境管理仍然没有摆脱被动应对和末端管控的局面。一些环保部门的环境管理工作还没有真正切入经济社会发展的主战场、主干线和决策层，所以，始终难以摆脱四处消防救火和工作事倍功半的窘境。笔者认为，环境管理战略转型应从政府的发展思路、发展方式、宏观决策和考核问责等对生态环境保护起决定性作用的关键环节入手，努力寻求新突破。
首先，主动参与政府发展思路的研究。政府的发展思路主要包括发展目标、发展方向、发展重点、功能区划等，它对经济发展与环境保护的影响是方向性的。当前，有些地区不顾区划、交通、区位、环境、资源、人才、资金等实际情况，一味强求地方县甚至乡镇建设工业园区，导致区域环境污染加重。为此，要主动加强相关调研，参与政府发展思路的前期研究，从源头上为政府的宏观发展思路和与之相配套的各类规划提供系统的指导意见和建议，避免存在重大偏差和失误的发展思路付诸实施，在经济和环境上付出难以承受的损失和代价。这是环境管理主动介入经济发展战略转型的关键出发点。
其次，主动参与政府发展方式的优化。政府的发展方式主要包括实现发展目标的发展路径、增长方式、资源支撑、环境约束等，它对经济发展与环境保护的影响是全局性的。改革开放初期，我国主要存在两种典型的粗放型发展方式：一是大力发展乡镇企业，村村点火，户户冒烟；二是开采矿产资源，全面放开，有水快流。由于认识水平和能力条件所限，这些粗放的发展方式不同程度地导致资源供需紧张的矛盾加剧，环境承载不堪重负。当前，一些地区仍然存在拼资源、拼环境、拼安全、拼劳保的粗放式和外延式的发展方式，落后的产业结构和分散的低端产业给当地环境带来巨大的压力和风险隐患。因此，必须依靠科技进步和集约化的创新发展方式，在传统产业中有机嵌入高新技术、清洁生产、循环经济、低碳发展等技术和理念，持续优化空间布局。这是再造传统产业和优化发展方式的必然选择，也是环境管理主动进入经济发展主干线的战略转型的重要支撑点。
第三，主动参与政府发展决策的论证。政府的发展决策主要包括实现发展目标的经济政策、税收政策、招商引资、空间布局等，它对经济发展与环境保护的影响是决定性的。我国多年的发展经验表明，政府的重大决策会对环境产生很大影响。例如，国家为鼓励燃煤电厂脱硫脱硝会给予电价补贴，为淘汰落后产能实施阶梯水电气价，为保护生态环境进行生态转移支付等，促进了污染治理和生态保护。同时，政府重大决策也会产生负面影响，如一些地区制定的招商引资政策，投资方可以违背城市规划和环保要求自由选址，禁止政府部门执法检查，政府代办环评手续，免征排污费等，造成违法行为屡禁不止，环境问题层出不穷。为此，各级环保部门应根据国家和地方的环境法规、政策、标准，提前参与各项政府决策的论证过程，并逐步向政策环评过渡，以有效利用政府的行政资源和经济手段，不断引导出台环境友好型政策，防止政府宏观决策出现重大瑕疵，影响经济发展质量和可持续性发展能力，以及可能给生态环境带来的严重危害。这是环境管理主动参与经济发展决策层的战略转型的最佳结合点。
第四，主动参与党政考核体系的制定。党政考核体系主要包括实现发展目标的市县政府政绩考核指标体系、党政领导政绩考核指标体系和相应的问责制度等，它对经济发展与环境保护的影响是导向性的。近期，国家连续下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，各级组织人事和纪检监察部门正在制定实施细则。环保部门应结合贯彻执行新修订的《环境保护法》和国务院《关于加强环境监管执法的通知》要求，抓住机遇，主动向党委、政府主要领导汇报，积极加强与组织人事和纪检监察部门的沟通协调，在实施细则中最大限度地体现科学发展观和生态文明建设的理念、要求，引导各级党政领导干部破除唯GDP论英雄的观念，更好地统筹处理好发展与保护、速度与质量、局部和全局、眼前和长远等重大关系，走绿色发展之路。这是环境管理主动掌控经济发展调节阀的战略转型的杠杆着力点。
作者单位：环境保护部西南环境保护督查中心
