◆喻旗
在经济下行的背景下，一些地方重经济发展轻环境保护，导致环境监察人员工作动力不足。为破解这一难题，华南环保督查中心进行了探索。
如2013年华南督查中心在湖南株洲探索环保综合督查；2014年在广东佛山扩大试点范围，探索建立“从查企业违法行为的工作方式转型为督政府及相关部门履行环保职责”的工作思路，强化地方政府环保主体责任，督促地方完善环保工作机制，以有效、持续地保护和改善辖区环境质量。《环境保护法》正式实施后，为地方政府履行环保职责提供了法律依据，督查中心又在十堰、常德、揭阳、桂林、海口开展了依法督政工作试点。
实施依法督政的几点体会
通过开展依法督政相关工作，笔者有以下几点体会：
督政的最终目的是要改善环境质量。环境质量关系到人民群众工作和生活的方方面面，环境问题是群众反映最强烈的热点问题之一。新修订的《环境保护法》提出，“为保护和改善环境……制定本法”。改善环境质量应该是环境保护和环境督查的首要任务和最终目标。《环境保护法》第六条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第二十八条规定：“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。”任一行政区域如果环境质量不能达到标准，即表明地方政府未能依法履行好环境责任，未能满足人民群众对优良环境质量的需求。
因此，环境质量督查是依法督政的切入点，要通过督查区域空气、水、土壤等各项环境质量是否达标，查明当地政府对环境质量的履职情况，看其是否把保护和改善环境质量的责任从上到下层层传导、分解，延伸至街道和村镇。通过督查地方环境质量达标情况，可以强化地方政府对辖区环境监管工作的领导责任，督促地方政府采取改善环境质量的措施，推动相关部门履职或追责，从而实现督政目标。华南环保督查中心对广西桂林、玉林依法督政后在改善环境空气质量方面取得了较好成效。
把建立大环保格局作为督政的目标。环保部门单打独斗的环境污染治理模式已无法适应当前环境保护工作的新形势。随着新《环境保护法》的正式实施，环保工作不断走向法治化，环保部门与地方政府、其他各部门的关系正在理顺。新《环境保护法》为大环保机制的建立健全奠定了坚实的法律基础。如第六条明确“一切单位和个人都有保护环境的义务；地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”；第十条规定“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”；第八条、第十三条、第二十六条、第二十七条、第四十七条、第六十七条等还分别从地方规划、财政资金投向、政府环保目标报告制度和考核等各方面对地方政府环保职责作了明确阐述，突出保护环境是地方政府和相关部门法定职责，理顺了经济社会发展与环境保护的关系。
各级环保部门要对本行政区域环境保护工作履行统一监督管理职责，就要依托大环保工作格局的运行。环保督查就是要在大环保工作格局下实行依法督政，明确地方政府是环境管理者，从而帮助地方政府建立完善“党政同责、政府负总责、环保部门统一监管、相关部门齐抓共管、企业主动守法、公众积极参与”的格局。
把相关部门履职作为督政的重要内容。建立大环保工作格局，需要地方党委政府牵头，对照各部门环保职责，实施“统责、分责、考责、问责、亮责”为支撑的监督管理模式。
要对地方政府和职能部门在环保方面的职责进一步明确细化，从制度上改变长期以来环境监管体制不顺、职责不明的状况。在大环保工作格局中，环境保护规划与区域主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接，环保部门对辖区环保工作实施全方位、跨系统、跨部门的统一监管，组织实施相关法律法规和方针政策，将任务分解落实到各级政府及相关职能部门，监督检查任务落实情况并定期对各职能部门履行环保职责的情况进行监督检查和考核。
把建立长效机制作为督政的深化手段。从近年来督政的实际情况看，环境问题有短期可以解决的突发性、应急性问题，更有需要进行产业结构调整、转型升级而较长时间才能解决的发展中的问题，所以在督政过程中要特别注重摸清问题、找准原因，避免“一刀切”，积极探索建立环保督政长效工作机制，保证环保工作的持续深入展开。
环保督政长效工作机制的主要内容是：真正确立地方政府环境保护主导作用，真正落实各职能部门环保责任，真正突破环境监管薄弱环节，真正推进领导干部环保履职不力问责制度，真正平衡好经济发展和环境保护的关系。要把这几个“真正”落实好，需要督查队伍具备求真务实的作风，进行扎实的调查研究，广谏广言，明确“责、权、罚”的具体内容，明确各项规章制度。在具体工作中，对需要长期整改的环境问题要盯紧后督查，注重不定期抽查和暗查。对不重视环保工作、履行环保职责不彻底、整改迟迟不到位的地区和部门，建议实施责任追究，坚决避免象征性督政和随意性督政。
把跟踪督办作为提高督政效能的重要抓手。国务院办公厅印发的《关于加强环境监管执法的通知》要求，对各类环境违法行为“零容忍”，做到有案必查、违法必究。依法督政并不是不查企业，而是由“查企业为主”转变为“查督并举，以督政为主”。督政实际上是通过转变督查方式来解决某区域的实际环境问题，督政能不能切实提升区域督查效能，关键在于查处问题能否整改落实到位。
针对查处问题跟踪不及时、不到位、不彻底核查而不处等问题，要建立健全查处联动机制和跟踪督办机制，规范环境问题督查、转交、信息反馈和跟踪督办程序，在督政过程中注重对重点环境问题跟踪督办，建立与省、市级环保部门信息互通和共同监督的机制，督促地方政府建立健全环保与其他职能部门的联动执法和协作配合机制，全面提升督政效能。
完善依法督政的几点建议
如何进一步推动依法督政？笔者有如下建议：
规范依法督政行为。建议尽快梳理现有法律法规，对各种法律法规条文中关于政府、部门、企业承担环境责任的条文进行归纳汇总，形成规范性文件，指导各级环保部门规范依法督政行为。另外，依法督政还需要地方政府按照三定方案明确政府部门之间的职能衔接，防止出现职能不清、责任不明、相互推诿的情况。需要各级党委政府落实“党政同责”和“一岗双责”的责任追究机制，严肃查处推诿扯皮和久督不办的人和事。
建立科学考评体系。科学的考评体系可以指导和约束地方党委政府环保履责行为，建议尽快建立和完善生态环境质量监控、评价、考核和问责机制。另外，地方党委政府也应建立科学的政绩考核体系，将生态文明建设和环境保护真正纳入地方政府的政绩考核评价中，作为党政领导干部奖惩的重要依据，对党政领导干部施加压力，引导其树立科学的发展观和政绩观，明确环保责任，履行环保职责。
完善环境监管体制。尽快推动垂直管理，使环境保护免于地方干预。有条件的市（地、盟）可成立环境督察机构，负责对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。
建立环保信用体系。针对量大、面广的企业，即使穷尽环境监察所有行政资源也难以确保监管到位。因此建议建立环保信用体系，对违法企业实行信用约束，逐步形成守信激励、失信惩戒的监督机制。环保信用体系不能仅停留在环保领域，还可作为国家综合信用体系建设的组成部分，实现同金融、社保、税务、出入境、工商系统的联动。
放下包袱轻装上阵。转变督查方法，减少监察人员工作量，将现在以督查企业违法行为来提升环境质量的模式转变成以督查环境质量倒逼企业减少环境违法行为的模式。环境执法推行正面清单管理模式，与纪检监察部门联动，实施环境执法尽职免责。
作者单位：环境保护部华南环境保护督查中心
