耿海清
美国是环境影响评价制度的创立者，评价对象涵盖了一切对环境有重大影响的决策，其中也包括规划。有关规定主要体现在1969年颁布的《国家环境政策法》和1978年颁布的《国家环境政策法实施条例》两部法规中。我国规划环评的法规基础主要是2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》和2009年颁布的《规划环境影响评价条例》。
从中可以看出，中美两国的立法特点非常相似，都是先有一部专门法律，而后是解释和补充法律未尽事宜的条例。美国的两部环境影响评价法规虽然颁布时间较早，但很多规定至今仍不失其先进性。通过对比两国在法规层面对规划环评关键问题的规定，对于我国下一阶段修订规划环评相关法规、改革环评管理体制具有重要的意义。
中美两国规划环评相关规定对比
中美两国规划环评相关规定在介入时机、筛选机制、评价重点、方案比选、公众参与等方面存在一定差异。
一、介入时机。美国《国家环境政策法》第102条（A）条款规定：“联邦政府机构在制定可能对人类环境造成影响的规划和决策时，应使用系统性和跨学科手段，使自然科学、社会科学和环境设计艺术充分融合。”这一规定被认为是规划环评早期介入的法律基础。之后的《国家环境政策法实施条例》不仅在多处提出了早期介入的要求，而且明确了早期介入的重点事项：一是在介入过程中，环境影响分析要能够参与经济和技术分析；二是有关的环境影响分析文件要与规划文件同时征求公众意见；三是通过早期介入优化推荐方案，并形成备选方案；四是要在规划过程中主动征求相关组织和个人的意见。上述规定保证了规划过程和评价过程的统一。在实践中，一般是规划编制单位先提出一个推荐方案，然后征求相关部门、非政府组织和公众的意见。根据公众意见，编制部门对自己的推荐方案进行优化，形成报告书编制阶段的备选方案并确定评价重点。
与美国相比，我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》只要求规划编制部门在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并未对早期介入的方式做出任何规定，也没有赋予环境影响评价去研究和形成备选方案的权力。由于法规层面没有早期介入的实质性要求，对于违法行为又缺乏具有可操作性的追责机制，导致实际工作中规划环评滞后于规划过程成为普遍现象。很多规划环评甚至是在规划审批之后才补做的，基本上失去了源头控制作用。此外，由于规划环评介入较晚，且早期阶段公众参与不足，评价内容也难以完全契合社会关切。
二、筛选机制。根据美国《国家环境政策法实施条例》规定，各联邦政府机构均需根据《国家环境政策法》的要求建立一套内部程序和标准，判断拟议规划是否需要开展环境影响评价。如果介于之间，则需要开展简要的环境评估。如果评估认为影响突出，则需要编制环境影响报告。如果评估认为影响较小，则需要发表一份“无重大影响认定”的文件并交由有关机构和公众审查，审查时间为30天。如果审查通过，则评价程序到此为止。如果社会公众认为影响突出，则仍需编制详细的环境影响报告。
我国直接通过《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》列出了需要评价的规划类别。其中“十个专项”规划需要编制环境影响报告书，“一地三域”规划和“十个专项”规划中的指导性规划需要编制有关环境影响的篇章或者说明。为了更具指导性，2004年环境保护部发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。但总体来看，范围提出的规划类别仍然比较宽泛，与现行规划体系和规划名称难以对应，导致一些规划很难通过范围来确定是应该编制环境影响报告书，还是编制有关环境影响的篇章或说明，这已成为影响规划环评执行率的一个重要原因。
三、评价重点。美国《国家环境政策法实施条例》对环境影响报告书从形式到内容共提出了11个方面的具体要求，主体内容包括规划概述、受影响的环境、环境影响和公众参与，其中第二、三项是评价重点。在工作流程上，首先识别可能受到规划影响的自然、社会、经济对象是什么，然后逐一评价可能对其产生的影响，并提出减缓措施。评价内容基本上涵盖了自然、社会、经济、文化等各个方面，甚至包含环境正义、气候变化等议题，但一般而言大气、水、土壤、植被、物种、公众健康等是重点内容。对于环境影响，则包括直接影响、间接影响和累积影响3个方面。
与美国相比，我国现有法规对规划环评报告并未提出成果表达方面的要求，现有导则也只是给出相关建议。由于约束力不强，规划环评报告普遍存在章节设置较多、内容分散、前后重叠、易读性差等问题。在内容上，与美国面向环境要素的评价模式有所不同，《规划环境影响评价条例》第8条规定要评价规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，对环境和人群健康产生的长远影响，规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。然而，由于技术方法不足、数据基础薄弱等原因，以上要求在实际工作中并未成为评价重点，这已成为我国规划环评立法中颇为尴尬的一个问题。
四、方案比选。进行多方案比选不仅是美国《国家环境政策法》和《国家环境政策法实施条例》的要求，更是环境影响评价的核心内容。参加比选的方案一般包括无行动方案、规划编制机构提出的建议方案和通过公众参与形成的备选方案3类。例如，在美国《Tonto国家森林公园旅游管理环境影响评价报告》中，围绕旅游线路划定、游客和机动车可以进入的区域，以及是否允许野营、越野、打猎、采集等活动，在广泛听取公众和相关机构意见的基础上，包括推荐方案在内共形成4个方案。剔除明显不可行方案后，最终3个方案进入比选阶段。在环境影响报告中，则对这3个方案和无行动方案进行同等深度的评价，并进行了环境影响对比分析。
我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》没有关于多方案比选的规定。《规划环境影响评价技术导则——总纲》虽然提出要在规划研究阶段对不同规划方案实施的资源、环境、生态影响进行分析、预测和评估，但由于法律效力不高，且缺乏具体要求，对规划过程难以产生实质性影响。事实上，我国的规划编制过程普遍缺少多方案论证环节。如土地利用规划、城市总体规划等，均没有开展多方案比选的法律和技术要求。上述原因决定了我国绝大多数规划环评都不开展多方案比选，只是对规划编制部门的建议方案进行评价。
五、公众参与。美国《国家环境政策法实施条例》对各种情况下环境影响评价信息公开和公众参与方式都做出了详细规定。对于信息公开，根据影响范围明确提出了相应的公开方式。对于具有全国影响力的规划，评价草案完成后，必须在《联邦公报》这一政府信息平台及其网站上发布公众参与通知，并在美国环保局网站上公布报告书全文。对于公众参与方式，则提倡采用听证会、论证会、研讨会和书面意见方式。对于收集到的公众意见，规划编制部门无论采纳与否都要逐一给出说明，并以附件的形式附于报告书后。为此，美国规划环评中的公众参与工作量普遍较大，如《克利尔克里克管理区资源管理规划》环境影响评价共举行了3次公众参与讨论会和一次专题研讨会，共有1000多名公众提出了口头或书面意见。最后通过各种途径提交的书面意见多达5614份，报告书共使用了500多页的篇幅来说明公众意见的处理情况。
与美国相比，我国尚未在法规层面提出公众参与的具体要求。环境保护部的《环境影响评价公众参与暂行办法》主要是针对建设项目环境影响评价，目前还没有专门针对规划环评的公众参与管理办法。在实践中，与美国的差别主要体现在以下几个方面：一是美国公众参与环评的通知都要在《联邦公报》及其网站上公布，而我国并没有固定的信息发布平台；二是美国在报告书编制完成后的公众参与阶段要公开报告全文，而我国只公开简本；三是美国主要是通过会议和书面材料的形式征集公众意见，而我国主要是通过公众参与调查表征求意见；四是美国规划环评报告一般都会用很大篇幅来回应公众意见，而我国用的篇幅很少；五是美国需要在报告书最终版给出规划对于公众意见的采纳情况，而我国则只给出规划环评报告对公众意见的采纳情况，公众意见最终能否纳入规划具有较大的不确定性。
推进我国规划环评制度建设的建议
借鉴美国经验，结合我国实际，笔者认为可从以下几个方面入手推进我国的规划环评制度建设，以适应决策科学化和民主化的要求。
通过细化法规要求促进规划过程和规划环评过程相融合。美国之所以能够很好地将规划过程和规划环评过程融合，至少有以下几个方面的原因：一是《国家环境政策法》的地位较高，不仅提出了很多在决策中需要考虑的环境事项，而且要求其他所有法律、法规和决策均须符合其要求；二是《国家环境政策法实施条例》对环境评价早期介入的方式和应达到的效果做出了明确规定；三是美国的规划环评报告一般由规划部门亲自牵头编制，而不是委托其他单位开展。
为此，我国要推动规划环评早期介入，应重点做好以下几个方面的工作：一是通过修订《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》，提出具体的规划环评早期介入要求，同时针对规划环评严重滞后规划过程的行为建立明确的责罚机制；二是鼓励规划编制部门亲自牵头开展规划环境影响评价，以便规划过程和评价过程相统一；三是在规划过程中充分征求环保部门、环保组织和环保专家的意见，尽量在早期阶段纳入环保考量。
通过名录和程序相结合的方式建立规划筛选机制。对于规划是否需要开展环境影响评价及采取何种形式，国际上一般是通过名录来核查或通过程序来判断。我国的规划在层级上分为国家级、省级、市级和县级，类别上分为总体规划、区域规划和专项规划。有些规划具有法律基础，有些规划则是临时制定，不同层级、类别的规划无论是名称、内容还是编制深度都有很大差异，不可能通过简单标准来判断是否需要开展环境影响评价，以及应当编制环境影响报告书还是编制有关环境影响的篇章或者说明。基于此，宜采取“名录+程序”的方式进行筛查。
具体而言，对于法律、法规明确要求编制的规划，可根据其内容特点判断环境影响程度，确定是否需要开展环境影响评价。对于需要开展环境影响评价的规划，可进一步列出名录，说明是需要编制环境影响报告书还是编制有关环境影响的篇章或者说明，达到对号入座的效果。对于没有法律基础且编制具有随意性的规划，则应建立一套规范的程序，通过咨询相关部门和利益相关者的意见，或者通过专家论证等方式来判断是否需要开展环境影响评价，以及需要编制环境影响报告书还是编制有关环境影响的篇章或者说明。
通过程序设计促进评价内容与规划深度相匹配。美国的规划环评主要集中在土地利用、自然资源开发、生态环境保护等领域。由于空间指向明确、规划内容具体，因而全部采取了针对环境要素或敏感目标的评价模式。与美国相比，我国的规划不仅层次多、体系复杂，而且编制深度也差异很大。无论是按照《规划环境影响评价条例》中提出的宏观性评价要求，还是按照美国的要素评价模式，都不能完全适应每个规划的特点。对此，我国可学习美国和其他大部分国家的做法，通过“Scoping”环节，即通过广泛征求有关部门、组织和利益相关者的意见来确定评价的重点内容和评价深度。
总体而言，对于综合性和宏观性规划，可将评价重点放在规模、布局、结构、时序等关键问题上，在项目阶段再深入评价对环境要素和敏感目标的影响；对于内容比较具体的规划，如煤炭矿区规划、港口规划、交通规划等，可将重点放在对环境要素和敏感目标的影响评价上，下一阶段建设项目环境影响评价的形式和内容则可大大简化。
通过规范决策程序为规划环评参与多方案比选创造条件。多方案比选是规划环评的精髓，已经成为国内外学者的共识。美国等西方国家之所以把多方案比选作为规划环评的主线和主体，根本原因就是多方案比选已经纳入法规要求，成为决策过程的必须环节。反观我国，很多有关规划的法律规定和技术规范都没有提出多方案比选的要求，使规划环评参与多方案比选无所依托。因此，应通过规范规划程序来为规划环评参与多方案比选创造条件。
从远期来看，应在重点领域、重点行业的规划立法或规划编制规范中纳入多方案比选程序，使规划环评参与多方案比选成为决策过程的有机组成部分。从中期来看，可考虑通过《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的修订，赋予规划环评形成和发展备选方案的权力。从近期来看，规划环评起码应对规划编制部门的推荐方案、通过环评提出的优化方案和无行动方案3个方案开展环境影响对比分析。
通过改进信息公开和参与方式提高公众参与质量。尽管公众参与在我国公共决策中的地位有所提升，但与美国相比，我国规划环评中的公众参与仍然严重不足。
今后应重点加强以下工作：一是改进信息发布方式。在提倡通过多种途径发布公众参与信息的同时，应至少有一种途径是固定且为公众所熟知的，以此提高信息公开的质量。例如，环境保护部审查的规划环评报告可在环境保护部网站发布公众参与公告，省级环保部门审查的规划环评报告可在省级环保厅（局）的网站上发布公众参与公告。二是加大信息公开的力度。在规划环评第二阶段公众参与中，应公开报告书全文供社会公众参阅，并主动邀请感兴趣的部门和直接利益相关者参与咨询。三是改进公众参与方式。过去以调查表为主的公众参与方式质量不高，应重点通过听证会、论证会、研讨会、访谈等方式征求意见。四是加大对公众意见的回应力度。可效仿美国的做法，将公众意见的采纳情况归类后以附件的形式附于报告书后，并与报告书一起向社会公开。
作者单位：环境保护部环境工程评估中心
