◆刘国才
中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察工作机制，严格落实党政领导干部环境保护责任。
那么，环境保护督察什么？笔者认为，督察重点应是党委和政府环保目标完成情况、有关部门环保任务完成情况，以及党委和政府及其有关部门工作保障措施制定及落实情况。对环保目标、任务完成情况督察重在查事，对保障措施制定及落实情况督察重在督人。环境保护督察简言之就是查事督人。
怎样督察环境保护目标完成情况？
督察环境保护目标完成情况的督察对象应该是行政区域的党委和政府及其负责人。
督察的环境保护目标主要包括两方面内容。一是环境质量目标。在现阶段，应主要督察水、气、土壤环境质量和生态环境质量。督察行政区域有特征污染物排放的，也要将特征污染物指标纳入。二是功能区目标。根据被督察行政区域功能区实际，功能区目标可分为产业（园区、建设项目等）设置和布局符合功能区定位目标，或达到上级党委和政府考核要求的阶段性符合目标。
环境质量目标和功能区目标相辅相成、缺一不可。没有功能区定位的明确，环境质量难以确定达标类型，达标就陷入盲目；没有环境质量达标，功能区定位作用也不能发挥。现今发生的很多环境污染事故，很多是源于产业（园区、建设项目等）设置和布局不符合功能区定位。仅督察环境质量目标，不督察功能区目标，不能从本源上解决环境保护问题。环境质量达标、功能区定位符合是经济发展的环保底线，党委和政府所有经济发展活动必须在不突破两项底线前提下开展。
需要注意的是，环境质量数据要采用被督察行政区域上级政府有关部门监测数据，被督察行政区域监测数据仅供参考。依据国办印发《生态环境监测网络建设方案》，环境保护部正会同有关部门构建环境监测大数据平台。到2020年，全国生态环境监测网络将基本实现环境质量、生态状况监测全覆盖。随着环境监测网络的完善，今后环境质量数据可通过环境监测数据大平台获取。
将获取的环境质量数据与国家环境质量标准和国家《生态环境状况评价技术规范》进行比照，即可对督察行政区域水、气、土壤环境质量达标现状、趋势做出评价，对生态状况现状、趋势做出评价。那么，督察环境保护目标会发现哪些问题？
一是环境质量标准和考核完善情况。例如，有的地区排放特征污染物，却未明确对环境质量影响的目标限值，监管存在盲区。有的环保目标考核不全面，迄
今土壤、生态环境质量仍未考核，大气仅考核PM2.5（或PM10）1项指标。环境质量标准和考核方面的不完善，导致对党委和政府环保工作难以全面评判。
二是功能区划定和执行情况。一些地方并未划定功能区，产业（园区、建设项目等）设置和布局盲目。一些地区已划定功能区，但产业（园区、建设项目等）设置和布局未按照执行。此外，一些地区功能区划定不科学。主要表现为：不同部门牵头划定的主体功能区、环境功能区、水功能区、生态红线等不一致，甚至相矛盾；同一牵头部门划定的功能区矛盾，造成跨界（多为跨省界）行政区域保护和发展的责任与义务不对等，甚至引发严重环境问题。比如，上游行政区域在跨界区域设置工业园区，而下游行政区域则在跨界区域设置饮用水水源保护区，因功能区划定矛盾引发饮用水水源污染问题频现。
三是环境保护目标约束情况。从环境质量达标情况看，2014年全国环境空气质量不达标城市占90.1%，地下水较差和极差的占监测点位61.5%，耕地超标点位占取样点位的19.4%，生态状况较差的国土面积达30.3%。环境质量不达标甚至恶化还未成为各级党委和政府考核问责的约束压力。从功能区符合情况看，不少地方工业围城、厂居混杂、老厂新居等成为常态，旧账难还，新账又欠，对领导干部不遵循功能区定位刚性规定，盲目决策、随意决策的约束远未到位。
怎样督察环境保护任务完成情况？
环境保护目标需要有关部门完成各自承担的环保任务才能实现。因此，督察环保任务完成情况的督察对象是党委和政府的有关部门及其负责人。督察环境保护任务完成情况就是要督促地方偿还旧账、不欠新账。
在偿还旧账方面。督察有关部门削减向水、气、土壤环境排放污染物的数量，以及对造成的生态破坏进行修复、恢复和重建任务完成情况。督察有关部门按照国家有关规范，科学划定主体功能区、环境功能区等，督促制定各类功能区发展与保护政策，编制各类功能区保护规划，有序推进基于功能区定位的产业设置和布局调整。
在不欠新账方面。督察新上建设项目、园区等的排污量不能突破确定的环境质量目标底线；各类新增资源和能源等的开发活动不能突破确定的生态环境质量目标底线。督察新上建设项目、园区等的设置和布局不能与所在区域功能区定位相冲突。对上述任务分工负责的党委和政府相关部门均为督察对象。对环境保护任务督察就是对有关部门履职情况的督察。
督察组可以通过网络搜索、群众交流、走访部门、现场检查等方式汇总问题，依据部门职责，对有关部门职责明确情况、任务完成情况、职责履行及失职渎职情况等逐一进行评价。
具体来说，对环保任务进行督察包括以下内容：
一是环保任务开展情况。比如，一些燃煤污染严重地区，未制定煤炭消耗总量控制目标，未开展煤炭减量、散煤替代、清洁利用等。一些地区生态破坏严重，生态保护、恢复和重建等工作并未进行。一些地区土壤污染严重，土壤监测、评估、治理等工作任务并未落实等。
二是环保任务完成情况。比如，经济综合部门要完成产业及能源结构调整任务，环保部门要完成好对工业企业违法行为监管任务，公安部门要完成好黄标车淘汰和限行监管任务，建设部门要完成好扬尘污染控制和城市污水处理厂及管网建设任务，农业部门要完成好化肥农药和畜禽养殖污染控制及秸秆综合利用任务，交通部门要做好船舶污染控制等。
三是违法问题情况。比如，工业企业手续问题、排放问题、风险防范问题。表现在未批先建、批建不符、久试不验，污染物偷排偷放，未制定事故应急预案、演练，污染事件频发。不符合功能区定位的产业（园区、建设项目）设置和布局、超出环境质量达标要求的污染物排放和生态破坏问题严重。环境质量严重恶化，危及人民群众生命健康。危险废物非法处置。不符合环保要求的柴油车及发动机违规生产、销售、使用问题突出等。
怎样督察保障措施落实情况？
保障措施是环保工作目标、任务完成的机制设计。因此，督察保障措施的落实情况是环保督察的重要内容之一。
一要督察组织领导情况。督察党委和政府是否建立环保工作的组织领导机制。例如，建立的组织领导机制层级是否与承担的环保任务相匹配，重要环保工作（比如大气、水和土壤污染行动计划等）的组织领导机制是否由党委和政府的主要领导任组长，成员是否为本级有关部门和下一级党委和政府的主要负责人。督察规划制定出台情况。例如，党委和政府是否将环保工作作为当地国民经济发展规划的重要内容，环境保护规划是否明确环保工作目标、有关部门的工作任务。督察工作部署及重点问题解决情况。例如，党委和政府是否每年召开专题会议部署年度环保工作，研究解决重点问题等。
二要督察责任落实情况。有关部门责任不落实，履职缺乏约束是环保工作现存问题的症结所在。要重点督察党委和政府是否落实本级有关部门责任，如党委和政府是否与本级有关部门负责人签定责任书，责任书内容是否明确环保工作目标和任务，明确的目标和任务是否量化、可操作、可考核等。要督察有关部门措施采取情况。例如，是否制定任务完成的实施计划，是否落实系统内部纵向层级间目标责任机制等。
三要督察考核约束情况。例如，督察有关部门是否建立专项督察机制，对本部门承担的重点、难点任务定期开展督察。督察纪检监察部门是否建立行政效能督察机制，是否依据专项督察、日常核查结果对工作不力的本级部门及下级党委和政府进行适时督察。督察党委和政府是否建立环保目标、任务完成情况的考核机制，对本级有关部门和下一级党委和政府环保目标、任务完成情况进行年度考核等。
作者系环境保护部华东环境保护督查中心副主任
