常纪文
红线作为禁止突破线，在很多重要的领域已经得到应用，如安全生产红线、耕地保护红线等。党的十八届三中全会提出划定生态红线后，一些部门开始结合自己的职责划定生态红线或者生态保护红线。目前，林业、国土等领域已经有了自己的红线，例如，2014年广东省人民政府开始开展林业生态红线划定工作，一些自然保护区已经进入了生态红线。
今年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，目的是明确和严守生态保护的底线，维护国家生态安全，防止开发造成不可弥补或者不可逆转的生态后果，为下一步的科学发展提供资源与环境条件。总的来看，这一文件具有如下特点：
总体基调突出底线思维。按照山水林田湖系统保护的要求划定生态保护红线，文件规定其是一个底线和生命线，而不是上线或者中线。划定并严守生态保护红线的目的是，保障和维护生态功能、优化生态空间和发展格局，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展。可以看出，生态红线的概念是从国家生态安全的高度提出的，体现了我国生态环境的总体脆弱性和生态安全形势的严峻性。
概念和区域具有明确性。很多领域的红线，中央文件或者法律并没有明确概念，而关于生态保护红线，文件作出创新，规定生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。
为了使这个定义更加明确，更加具有可操作性，文件将红线限定为两个区域，即具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。
体制和制度设计体现超越性。在现实中，很多地方反映，对于同一块区域，不同的部门考虑问题的角度不同，红线太多且大多不完全相同。有的重合，有的交叉，有的甚至不一致，在监管时难以适从。
为此，文件明确提出要建立由环境保护部、国家发展和改革委员会牵头的生态保护红线管理协调机制，超越部门主义，明确地方和部门责任。各地要加强组织协调，强化监督执行，形成加快划定并严守生态保护红线的工作格局。要求加强部门间沟通协调，国家层面做好顶层设计，出台技术规范和政策措施，地方党委和政府落实划定并严守生态保护红线的主体责任，上下联动、形成合力，确保划得实、守得住。
内容不仅涉及划定，还要求严守。在划定方面，要求牢固树立底线意识，将生态保护红线作为编制空间规划的基础，采取国家指导、地方组织，自上而下和自下而上相结合，科学划定生态保护红线。
在遵守方面，提出要强化用途管制，严禁任意改变用途，而且生态红线只能增加，不能减少，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由国务院批准。这与我国工业化的发展趋势是相适应的。以后，经济增长逐步依靠科技含量，减少对环境和资源的依赖。
文件要求明确属地管理责任。地方各级党委和政府是严守生态保护红线的责任主体，要将生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件，履行好保护责任。
方法上有创新，措施上合理。例如，在落实生态保护红线边界方面，按照保护需要和开发利用现状，主要结合自然边界、自然保护区等特殊保护区域边界及江河、湖库、海岸的边界，科学划定，将生态保护红线落实到地块。划定后要明确生态系统类型和主要生态功能，开始用途管制，并且通过自然资源统一确权登记明确用地性质与土地权属，形成生态保护红线全国“一张图”，确保生态保护红线落地准确、边界清晰。这一措施有利于保持生态系统的完整性，防止这些区域被地方开发蚕食。
从中央环境保护督察组反馈的情况来看，地方开发蚕食自然保护区、风景名胜区、海洋保护区的情况还广泛存在，因此边界划定工作迫在眉睫。
分步实施，有序推进。由于红线划分工作任务重，制度建设需要一个过程，因此必须采取逐步推进的策略，为此，文件设计了分步推进的战略：
第一阶段，环境保护部、国家发展和改革委员会会同有关部门，于2017年6月底前制定并发布生态保护红线划定技术规范，明确生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域的评价方法，识别生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域的空间分布。将上述两类区域进行空间叠加，划入生态保护红线，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。
第二阶段，2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（自治区、直辖市）划定生态保护红线。
第三阶段，2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。
第四阶段，到2030年全国完成工业化进程时，生态保护红线布局进一步优化，生态保护红线制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。
保障措施有力，可以确保目标实现。文件提出通过评价考核实施目标责任制，例如，要求环境保护部、国家发展和改革委员会会同有关部门定期发布生态保护红线监控、评价、处罚和考核信息；创新激励约束机制，建立横向生态保护补偿和纵向的县域生态保护补偿资金机制；吸收居民参与生态红线保护工作；吸收社会资本参与生态红线的有关工作；针对考核结果实施奖惩机制和终身责任追究。
文件还把党政同责的责任机制纳入保障措施体系，要求环境保护部、国家发展和改革委员会会同有关部门，根据评价结果和目标任务完成情况，对各省级党委和政府开展生态保护红线保护成效考核，并将考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。造成严重后果的，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定追究党政领导的责任。
值得注意的是，开展生态保护红线的考核，并不意味相关的自然保护区等专项考核会废止，而是要按照《生态文明建设目标评价考核办法》的规定，各专项按照本文件的规定要予以调整，同心、同向、同步调，相互配合和相互支持。
红线划定的文件制定难，下一步的落实会更难。现实中存在或者可能存在以下几个问题，需要下一步予以解决：
一是文件要求环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部会同有关部门建设和完善生态保护红线综合监测网络体系，2017年年底前完成国家生态保护红线监管平台试运行。这个工程浩大，时间短，任务重，实现起来困难很大，要求尽快开展工作。
二是“多规合一”和生态保护红线的划定工作密切相关，各地如何设计工作制度，把“多规合一”的生态空间优化工作和生态红线的生态容量保底工作结合起来，值得考虑。
三是如何把生态红线的综合监测体系建立和运行与生态安全预警监测体系的建立和运行有机地衔接起来，需要认真思考。
四是文件要求各有关部门要按照职责分工，加强监督管理，做好指导协调、日常巡护和执法监督，共守生态保护红线。但在现实中，各部门的工作基础、工作标准、工作方法不可能完全一致，以后的执法和监管在细节上如何衔接，如项目审批方面部门之间如何衔接，需要深入探讨。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
