海湾是深入陆地形成明显水曲的海域，是受海、陆双重影响的特殊自然体。我国沿海海湾密布，其中面积大于10平方公里的海湾有150多个，海湾岸线长度约占大陆岸线总长度的57%。
当前，我国海洋生态环境仍处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期。近岸海域尤其是海湾，作为各类污染源汇入的终端，受陆源污染排放、湾内开发利用等因素影响，环境污染问题突出，治理修复难度较大，海洋生态环境问题集中、历史欠账严重。
受工业化、城市化进程中陆源入海污染和港口航运、养殖等海上高强度开发利用活动影响，海湾水环境污染严重，如锦州湾、莱州湾、杭州湾、乐清湾、珠江口等海湾河口区域。另外，海湾地区滨海旅游业发达、人口聚集，海上环卫制度尚不健全，海滩垃圾和海漂垃圾问题突出。同时，我国海湾生态系统普遍处于亚健康、不健康状态。主要表现为生物资源衰退、生物多样性降低、生物群落结构异常、生物补充量不足等，如渤海湾、莱州湾、胶州湾、杭州湾等都存在生态功能退化的问题。填海造地、围湾养殖等还造成海湾空间被大量侵占，海湾的自然岸线、滩涂湿地和开放海域面积减小，海湾严重萎缩。在这样的形势下，湾长制亟待建立和完善。
湾长制优势凸显，有必要继续全面深入推进
湾长制是完善生态文明制度、推进国家治理体系现代化的制度创新。2017年国家开展湾长制试点工作以来，在机制和制度建设方面取得了显著成效，海湾生态环境治理能力得到了提升。在试点工作中，湾长制已经展现出4个方面的显著优势。
一是全面落实海洋生态环境保护党政同责的有效制度设计。当前落实生态环境保护党政同责仍需必要的制度体制支撑，而湾长制正是进一步明确海洋生态环境保护党政同责、更好发挥党对海洋生态环境保护工作领导作用的有效和必要制度设计。
二是建立健全陆海统筹和区域联动的海洋生态环境治理体系创新。当前，亟待通过进一步深化改革，按照陆海统筹的思路，建立健全生态环境部门与城建、自然资源与规划、农业农村、水利、发改、交通、旅游等相关部门在海洋生态环境保护中的统筹协调机制。实践证明，湾长制可以突破以往部门条块分割的生态环境治理传统束缚，为建立完善污染防治区域联动和陆海统筹的生态环境治理体系提供制度保障。浙江省将湾长制纳入“五水共治”形成“大治水”格局就是一个范例。
三是有效提升区域海洋生态环境保护行政效能的重要途径。建立湾长制并切实发挥各级湾长尤其是高层湾长在管湾、护湾中的统筹协调作用，可以有效突破以往海洋生态环境问题“层层上报、层层下达”的科层路径依赖，更好地把制度优势转化为海洋环境的治理效能。比如，山东省利用省湾长制平台打通了直接沟通省级湾长、各地市级湾长和协调平级职能部门的重要路径，极大提高了海洋生态环境保护管理决策的行政效能。
四是有力发挥企业主体作用和群众监督作用的重要平台。湾长制可以引导企业在海洋生态环境保护中主动发挥作用，拓展群众参与渠道。比如，浙江省、秦皇岛市、连云港市等地推行的企业湾长和民间湾长制度，既赋予非官方湾长一定的监管权力，又使他们从中受益，充分调动其参与的积极性和主动性。尤其是在镇村一级，建立起了基层群众自治体系，实现群众的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，强化了海洋生态环境的网格管理和末端管理。
关注五个要点，深化湾长制工作成效
一项制度的生命力在于“管用、好用、能解决问题”。要想把湾长制做成实打实的“责任田”而不是简单的“冠名制”，真正发挥其在海洋环境治理方面的作用，笔者认为在制度构建中应该重点关注如下5个要点。
一是强调实用性。应充分利用信息化手段，为管理者提供全面、及时、准确的决策信息。提供切实有效的政策工具，保障制度系统高效运转，其中核心是建立对各级湾长的考核评价和督办制度，一级抓一级、层层抓落实。湾长制建设还要与其他相关工作统筹协调，避免重复建设，降低体制性成本，提高行政效能。
二是突出人民性。湾长制作为社会治理体系的一部分，要秉持“治理海洋环境为了人民、改善生态环境造福人民”的理念，改善环境使民众受益。制度设计还要从人民群众“可参与、利监督、能获益”上下功夫，发挥人民群众在海洋环境治理中的积极性和主动性。
三是坚持合法性。湾长制作为一项创新性的制度改革，是在现有行政体系的基础上、现有法律法规的框架下，为了推动已有环境保护政策法规规划有效落实而进行的制度创新，要始终秉持法治思维，不脱离现行法律框架。湾长制制度设计应严格依据《行政许可法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等行政法规和相关党内法规，真正做到依法行政、依法管海治海。
四是讲求综合性。湾长制在空间范围和工作问题方向上都要全面与重点兼顾。从前期试点看，湾长制的空间范围有两种模式：一种是覆盖全部管辖海域，如海口市；另一种是以岸线沙滩作为重点，如秦皇岛市。笔者认为，在湾长制下一步工作中可以两者结合。沿岸线方向，应力求将岸线岸滩全部纳入监管。垂直岸线方向，在一些重点海湾和海域，湾长制覆盖范围可以根据管理需要适当加宽，直至地方海域管理外部界限；而在人类活动影响不显著、资源价值不突出的非重点岸段，可以重点关注岸线与岸滩。
湾长制作为海洋生态环境治理的政策工具，在进行制度设计时，应该聚焦海洋环境保护和海洋污染治理的重点职责，不能“眉毛胡子一把抓”。地方可以借助湾长制平台开展相关海洋综合管理工作，但不能主次不分、本末倒置。另外也要认识到，湾长制不能包打天下，有些体制机制问题，可以通过湾长制解决；有些涉及能力水平方面的问题，就需要在经济社会的发展中逐步解决。
五是保障连续性。国家在2016年全面推行河长制，至2018年底已在全国基本建成河长体系。为了最大发挥政策合力，应该努力做到湾长制与河长制在三个方面的无缝对接：管理建制方面的无缝对接，入海河流河口段河长与湾长应由同一人担任，以便于河、湾治理工作的衔接与信息交流；管理区域的无缝对接，河长管理的最下界与湾长管理的最上界应该重叠，避免出现河与湾之间的“三不管”地带；责任落实的无缝对接，要针对河、海考核指标，统筹确定工作目标，确保责任落实。
明确定位、分步实施，推进湾长制工作持续开展
河长制从地方自主试点到国家全面推行，前后经历了10年探索。湾长制的推行有了河长制的经验借鉴，但也不可能一蹴而就。为了更好推进湾长制工作，笔者提出明确定位、分步实施的工作建议。
一是明确定位。当前，定位不明确和法律保障欠缺已成为湾长制工作面临的突出问题。笔者认为，要探讨明确湾长制在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下的制度定位和发展模式。湾长制究其根本是一种落实海洋生态文明建设具体任务的综合协调机制和责任落实机制。到2020年底前，湾长制要为打好渤海综合治理攻坚战提供制度保障，确保各项工作任务落到实处、各项目标指标圆满完成；2020年后，湾长制要为保持治理成效和重点区域、重点环节综合治理提供长效保障机制，既打攻坚战、又打持久战，助推沿海经济高质量发展与海洋生态环境高水平保护。同时，要强化湾长制工作的法律基础。应借助《海洋环境保护法》修订的契机，在总结湾长制地方立法经验基础上，开展湾长制入法研究，为落实陆海统筹和流域海域生态环境协同共治提供法律保障。
二是分步实施。第一步，开展试点评估工作。应尽快组织开展湾长制试点的评估工作，从湾长制体制机制建设、湾长制实施情况、湾长履职情况、湾长制取得成效及创新成果等方面对试点工作进行系统梳理，系统掌握湾长制在试点阶段取得的经验成果。
第二步，开展渤海区域试点工作。渤海是污染防治攻坚战的主战场之一，也是海洋生态环境保护领域落实陆海统筹的前沿阵地。在渤海实施湾长制不仅可以助力渤海综合治理攻坚战，也是湾长制试点工作“由点到面”发展的最佳契机。应以渤海为重点，纵向覆盖落实攻坚战任务目标，横向聚焦协调国家、三省一市及各相关职能部门，通过在渤海进一步开展湾长制区域性试点示范，为在全,国推进湾长制奠定基础。
第三步，全面推行湾长制。在上述工作基础上，深入总结试点成果与经验，优化湾长制制度设计，力争将湾长制纳入深化改革任务，并在全国沿海省市全面推行建立湾长制。
作者单位：付元宾，国家海洋环境监测中心；金左文，太湖流域东海海域生态环境监督管理局；房丽萍，中日友好环境保护中心
