畜禽规模养殖污染涉及多个典型违法行为，这些违法行为又分别有不同的法律可以处罚，而这些法律有些是新修订的，适用中势必会带来困惑。笔者做了一个系统梳理，希望对基层执法有所帮助。
违反环评制度的行为，应如何处罚？
对于畜禽规模养殖企业违反环评制度如何处罚，当前主要涉及两部法律法规。一部是《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年版），该法第38条规定的是责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，处5万元以上20万元以下的罚款。
另一部是《环境影响评价法》（2018年版），该法第31条规定的是责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处5万元以下的罚款。
结合《立法法》第92条，笔者认为，上述二者规定属于“上位法与下位法”之间的冲突，不适用“一般法与特殊法”之间的冲突规则。因此，畜禽规模养殖建设项目违反环境影响评价制度的违法行为，应依据《环境影响评价法》（2018年版）第31条的规定进行处罚，而不应再适用《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年版）第38条。
违反“三同时”制度的行为，如何处罚？
对于违反“三同时”制度，《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年版）第39条规定的是责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
《建设项目环境保护管理条例》（2017年版）第23条第一款规定的是责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
从上述规定可以看出，二者存在“新法与旧法”“一般法与特殊法”的关系。旧特别法与新一般法的关系明显不同于新特别法与旧一般法的关系，对于这类法律规范冲突，适用“特别法优于一般法”或者“新法优于旧法”的规则，适用结果会不同。
《立法法》第94条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。” 第95条第（一）项规定：“地方性法规、规章之间不一致时，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。”
笔者认为，《立法法》将“旧特别法与新一般法”的冲突纳入了“有条件的裁决”的范围。所谓“有条件的裁决”，第一，法律适用机关能“确定如何适用时”，可以直接予以适用。第二，法律适用机关 “不能确定如何适用时”，才按裁决程序予以解决。截至目前，并未启动过裁决程序。
需要说明的是，《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）第1条“畜禽养殖场、养殖小区”，其中“年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上；涉及环境敏感区的项目应编制报告书，其他的进行登记表备案。”
此处“其他”指达到依照省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定的规模化标准的养殖场，且规模未达到年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上的养殖项目。《建设项目环境保护管理条例》（2017年版）第23条第一款仅限于需要编制环境影响评价报告书的养殖建设项目，需要填报环境影响登记表的建设项目不适用。
此外，建设的污染防治配套设施未正常运行，构成“通过不正常运行污染防治设施逃避监管的方式排放污染物的”，应分别依据《水污染防治法》《大气污染防治法》和《环境保护法》的规定进行处罚。
超标排放水污染物的，应依据《水污染防治法》进行处罚
对于畜禽规模养殖企业超标排放水污染物，《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年版）第42条规定的是责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。《水污染防治法》（2017年版）第83条第（二）项规定的是责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
笔者认为，上述两个规定属于“上位法与下位法”之间的冲突，不适用“一般法与特殊法”之间的冲突规则。所以，畜禽规模养殖超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，应依据《水污染防治法》（2017年版）第83条第（二）项的规定进行处罚，而不应再适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第42条。
能否依据《大气污染防治法》或《固体废物污染环境防治法》处罚畜禽养殖污染？
《大气污染防治法》第75条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。” 本条从大气污染防治的角度，对畜禽养殖场、养殖小区产生恶臭气体作了规范，要求其及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。
该法第117条第（八）项规定，违反本法规定，未采取措施防止排放恶臭气体的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。
《固体废物污染环境防治法》第20条规定：“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。”该法第71条规定：“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处5万元以下的罚款。”
笔者认为，《大气污染防治法》第117条第（八）项和《固体废物污染环境防治法》第71条规定之间存在部分包容关系。对于此类违法行为触犯多个相关法律条文的，生态环境主管部门应当选择其中处罚较重的一个法律条文，定性并量罚。
作者单位：河北环境工程学院、河北渤海明达律师事务所
