治霾之路漫漫 中国雾霾治理进程何以快走半步

雾霾可以治理，但各国治理的速度很不一样。中国的雾霾与能源使用方式相关，但主要是与化石能源的消费量相关。制定治理雾霾总体规划的基础上，实施哪些具体有效的应对措施，可以加快中国雾霾治理的进程？治霾之路漫漫中国雾霾治理进程何以快走半步近期雾霾频发，过高的颗粒悬浮物污染使得能见度下降，导致航班取消、高速公路被迫关闭等等，引发公众对治理雾霾的迫切呼吁。一些管理部门也做出了积极的回应和承诺。但笔者认为，管理部门的雾霾治理承诺要谨慎，因为发达国家空气污染治理的经验表明：无一例外地需要相当长时间。发达国家治理空气污染的套路基本相似。其经验说明，雾霾可以治理，但各国治理的速度很不一样。其中，日本是空气污染治理速度快的国家之一。日本空气污染在1964年达到高峰，1967年日本政府开始陆续颁布重要的防污治污法律条文，1972年日本空气污染水平开始出现明显下降，到1976年下降已很显著。但其治理严重空气污染取得显著成效的时间，也超过了10年。日本在1960—1972年的经济快速增长期，能源消费快速增加，能源消费的增长高于GNP(国民生产总值）的增长。到1976年日本人口仅占全世界的3%，却消费了世界能源总量的6%，这方面与目前中国的状况相似。伴随着能源消费的大幅提高，日本空气污染经历了上世纪60年代“四日市哮喘”事件和70年代东京光化学烟雾事件的惨烈。日本的空气环保立法和严厉治理，也是经历了巨大污染损失和公众要求的直接结果。那么，日本的治理过程和经验说明了什么？首先，完善环境污染治理的立法花了很长时间。1968年日本出台《大气污染防治法》，之后几年先后三次对其进行修订，随后相继制定了二氧化硫的环境标准值，实施氮氧化物限排措施，出台《电力公司行业法》等近十部法律。2009年日本政府制定了严格的PM2.5环境标准。目前日本已建立起完善的法律、空气质量标准和评估体系，为治理污染提供了基本保障。其次，建立和完善环境污染治理的行政架构也花了较长时间。日本在1971年设立环境厅，2001年升级为环境省，目前已在全国范围内的都道府县、大市、政令市全部设立了环境行政机构，基本形成了全国性一体化的行政管理体系。此外，日本政府投入了大量财力进行环境治理，1970—1980年间，直接用于治理环境污染的财政预算增长了1.3倍。再次，日本政府采取的一系列空气污染治理的严格措施，事实上经过相当长时间才见效，包括污染总量限排、调整能源结构、提高相对清洁能源如天然气的比例等。比如，采用污染总量限制之后，硫氧化物引起的空气污染才明显减少。相比而言，中国目前的GDP单位能耗高于日本60年代的水平；中国2015年煤炭消费比重为65%，也远高于日本60年代的水平。因此，尽管技术进步，预期中国雾霾治理可以很快见效，仍然过于乐观。中国的雾霾与能源使用方式相关，但主要是与化石能源的消费量相关。技术进步使得改变能源使用方式相对容易，但减少化石能源的使用量，则需长期的努力。考虑到中国目前经济的发展水平和以煤炭为主的能源结构，笔者认为可在制定治理雾霾总体规划的基础上，实施一些具体有效的应对措施，可以加快中国雾霾治理的进程：首先需要加快完善空气环保立法的速度，包括空气质量标准和评估标准，提高环境门槛，这是短期见效快的措施，但需考虑雾霾治理成本对经济的影响，需要有经济发展阶段性的考虑。其次是促进清洁能源替代化石能源，这也将增加经济发展成本，先易后难=尽可能减少成本，包括支持风能、太阳能等可再生能源的发展，鼓励页岩气、煤层气等非常规能源的开采、开发，扩大、加大清洁能源的使用，发展清洁燃煤技术，用电能替代直接燃煤的高污染能源利用方式。再次是加快推进能源价格改革，尽可能将空气污染的外部性内部化，采用更加市场化的方法治理也可降低治理成本。需要尽快制定各类污染物总量排放限额，建立与排污权相关的交易和金融市场，实现碳氧化物、硫氧化物等污染物排放额度的交易。排污权交易通过设置污染物排放的总量标准，可以达到控制排污的总量目标，又允许具有排污权的企业交易排污额，通过市场机制降低雾霾整理成本。第四是积极引导环保产业发展，加快淘汰落后过剩产能。可以通过政府财政政策引导，给予税收减免等措施来鼓励环境技术创新，引导资金流入环保行业，促进污染治理等行业的发展。根据日本的经验，发展环保行业，不仅能降低污染，还可以创造新的增长点。（作者系厦门大学能源经济与能源政策协同创新中心主任）