北京市试点餐饮单位餐厨垃圾收集清运调研报告

2010年7月13日，国务院办公厅发布了《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》。为了避免地沟油回流餐桌，实现餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理，意见要求开展餐厨垃圾处理的试点工作。2011年8月，北京市市政市容管理委员会发布了《关于加快推进本市餐厨垃圾和废弃油脂资源化处理工作方案》。 2011年8月份，朝阳区的部分餐馆和单位食堂陆续成为试点。北京市环卫集团开始做试点餐饮单位餐厨垃圾的清运、收集和处理。
为了配合工作方案的实施，北京市市政市容委、市食品办、市环保局、市卫生局、市工商局、市城管执法局共同制定了《北京市餐厨垃圾和废弃油脂排放登记管理暂行办法》，2011年12月30日实行。北京市在实施此办法时，首先实行的是朝阳区的60多个餐饮单位。按照规定，开展餐厨垃圾和废弃油脂排放登记的餐饮服务单位需要与有资质的收运单位签订餐厨垃圾和废弃油脂收运服务合同。
目前试点单位餐厨垃圾和废弃油脂排放实施情况如何?收运单位和餐饮单位是否按照收运合同履行彼此的义务?规范管理后，进入试点的餐饮单位的废弃油脂是否已经无外流的现象?作为监管部门，市政市容委和街道办事处是如何做的?带着这些问题，达尔问自然求知社与志愿者一起，实地走访了试点餐饮单位。通过观察餐厨垃圾的清运，废弃油脂的去向，与试点餐饮单位和街道办事处相关负责人了解情况，更加深入的了解了餐厨垃圾和废弃油脂收集和清运的情况。
实地调研中，我们发现环卫部门只负责餐厨垃圾的清运，并没有收集废弃油脂，很多大型餐馆，像国贸饭店和全聚德还是有人在淘地沟油。很多餐馆，像国贸三期的餐厨垃圾并没有按照《朝阳区餐厨垃圾清运协议》执行。餐厨垃圾还是拉去喂猪，专门运输餐厨垃圾的车辆清运的并不是餐厨垃圾，而是混合了大量一次性餐具和其他垃圾的混合垃圾。而在监督方面，也存在巨大的漏洞。试点餐饮单位的街道办事处城建科只是根据清运司机的清运情况汇报餐厨垃圾产生情况，并未有各方参与的监管体系。不过，也有一些餐馆，像金鼎轩、湘鄂情、园苑等做得较好，非常支持此次餐厨垃圾清运的实施工作。
一、废弃油脂还未得到收运，部分餐饮单位的餐厨垃圾也未得到有效的收集
1.废弃油脂还是死角，地沟油还照样淘
一个个四周布满油渍的井盖，一阵阵腐败食物的酸臭味，这便是我们调研中多次遇到的情形。夜晚十点钟左右，经过国贸饭店时发现了惊人的一幕：一群人围着饭店后面绿化带上的污水井口，在一次次掏弄着油腻不堪的、由下水道排出的国贸饭店的厨房废弃油脂。过了几天，我们再次前往，找到一个井盖上没有字的井口，井口旁有浅黑色的油渍。搬开井口的石板，看到下水道里头黄褐色的、油乎乎的、冒着泡的废弃油脂混合物。听附近的人讲，这一带夜里总有人来掏地沟油，不仅是国贸饭店，连中国大饭店也如此。
另一个地方，北京广播电视大厦垃圾房旁边的一条胡同里，志愿者们也发现了栅形井盖下方从厨房下水道排出的黄褐色馊水，中间夹着番茄片、葱等餐厨垃圾。同样也找到了有人来掏地沟油这一事实的目击证人。这些废弃油脂来自胡同旁边的几家餐馆，虽然它们并不在我们调查的试点范围之内，但却明显地凸现出一个事实——地沟油仍然有人淘!只不过在国家明令禁止，强势责罚之下，从公开转到了隐蔽，从白天转向了夜里。至于数量和规模，还是未知数。
在大屯的全聚德，志愿者们发现了满是油污的藏在厨房后面地上的上锁了的铁皮盖，附近人说每天晚上都有人来收油。后来志愿者前往询问办公室人员，对方承认有人来收油，且收油的是有资质的公司。但问及是哪一家公司时，对方没有回答。在四海凯悦，也发现了同样的满是油污的铁皮盖子。而万龙洲则有盛满废油的桶，志愿者拍照时便被赶了出来。
这次走访，我们发现虽然餐厨垃圾和废弃油脂排放的相关管理办法已经出台，但废弃油脂的回收、管理仍是死角。
另一方面，末端虽有餐厨垃圾堆肥设施，却没有废弃油脂的处理办法。加上地沟油回收生产链条的利润，有的餐饮企业宁愿选择将垃圾卖给私人，而不是送给环卫部门。一些大型的餐饮企业即使不卖垃圾给私人，而将废弃油脂直接排入下水道，有人来掏取它们产生的废弃油脂，却明知而纵容!
2.收运系统不完善，三方逐力
餐厨垃圾清运存在的另一个问题是，清运的是否为单一餐厨垃圾。按照清运协议，试点餐饮单位不得将其他垃圾投放到餐厨垃圾桶里，否则清运部门不予清运。但是执行过程中，收集餐厨垃圾的环卫集团并不太关注是否为单一餐厨垃圾。来国贸三期清运餐厨垃圾的二清分公司收集到的都是含有大量其他垃圾，少量餐厨垃圾。
我们走访的餐厨垃圾试点单位中，各个试点单位基本上都有餐厨垃圾收集器，或多或少总有几个摆放在垃圾房或者后厨后门。从环卫中心与试点单位签订的餐厨垃圾分运协议来看，所有试点单位的餐厨垃圾应该投放到专门的垃圾桶里，由环卫中心专门的车辆负责运送。但是，根据我们的调查走访，我们发现从2011年实施试点开始到现在，餐厨垃圾的回收量并不多，普遍来说反而是杂物比较多，进而使餐厨垃圾清运并最终集中处理陷入困境。主要体现为以下几点：
清运规定不明确，无约束力。从餐厨垃圾清运协议来看，仅仅规定“餐厨垃圾试点单位禁止将塑料、纸类、金属、玻璃、织物、建筑垃圾等非餐厨垃圾装入餐厨垃圾收集器内”，但是并未规定这个行为模式的后果以及责任。导致餐厨试点单位可以违反协议在收集器里混入一次性筷子、塑料袋、纸巾非餐厨垃圾类并不受到任何违约惩罚。据我们观察，大部分试点单位的餐厨垃圾中都有不同程度的杂质掺杂，而不是纯粹的“餐厨”。像中国人寿大厦一类的大型单位所有垃圾均堆积到垃圾房而后由保洁员或者拾荒者进行分拣分类;而对于石器时代一类的小餐馆更不用说，餐厨垃圾里面一次性筷子、纸巾都有，即便是像朝阳区中小学保健所等事业单位，其餐厨垃圾里面也含有纸巾类非餐厨垃圾。
三方逐利，明暗两条清运体系。按照餐厨垃圾清运协议，餐厨垃圾清运单位应该将全部餐厨垃圾清除杂质放入餐厨垃圾桶里面，然后由清运车运走。但是，由于这样一份协议无强制性措施，缺乏法制性威力，餐厨垃圾试点单位完全可以将餐厨垃圾转卖给私人，而不用承担任何法律责任。就形成了这样一种局面：政府层面一直在推餐厨垃圾分类并回收，但是实际上在公开的餐厨垃圾回收清运体系因为监督主体不明确、责任归属不明确而导致收集的餐厨垃圾量少且杂物多，使回收体系陷于困境。可是，有些餐厨垃圾试点单位(如国贸三期)将餐厨垃圾卖给私人或者“有资质的公司”。至此，餐厨垃圾从试点单位开始就有明暗两个流向，明的是由政府主导，免费收集以及运输，餐厨垃圾和其他杂物混在一起由环卫中心的清运车辆运到处理中心;暗的是由私人或者“有资质的公司” 向餐厨垃圾试点单位按人数以及营养程度购入，运走养猪或者提炼地沟油。
以奥体东门的印象西湖餐厨垃圾为例，据他们的一位员工称，该餐馆的餐厨垃圾都是在晚上八九点钟的时候有拉泔水的车来收，车里有四个大桶进行收集。拉泔水的每年给他们大概6 000~7 000元左右作为报酬。而像全聚德(亚运村店)这样的试点单位，他们明确表示自己未加入试点，其餐厨垃圾由“有资质的公司”运走，而问及是哪家公司时，他们却不肯透露。
3. 餐厨垃圾的后期处理
目前试点餐饮单位餐厨垃圾的清运由朝阳区环卫中心和北京市环卫集团二清分公司执行。那么被清运的餐厨垃圾是否可以得到有效的处理呢?
朝阳区环卫中心清运的部分被运到位于北京朝阳区循环经济产业园的高安屯餐厨垃圾废弃物资源循环处理中心;二清分公司清运的部分被送往二清分公司南宫堆肥厂处理。
高安屯餐厨垃圾处理中心设计处理的主要为餐饮单位产生的餐厨垃圾。采用高温耗氧的处理方式。一期项目的日处理能力是200吨，目前在运行中。据该项目的经理介绍，虽然此项目有日处理200吨的能力，但是并没有足够的餐厨垃圾可以处理，每天只能收集70吨左右。其中有20多吨来自朝阳试点餐饮单位。经过处理的餐厨垃圾是有机肥料，用于农业肥料。
南宫堆肥厂建于1998年，是德国援建北京市的混合垃圾堆肥项目。最初设计的初衷是将居民产生的混合生活垃圾经过分选和分拣后，有机质成分较高的部分做堆肥使用。2008年开始尝试将餐厨垃圾和生活垃圾的有机质混合堆肥。据南宫堆肥厂介绍，朝阳区的餐厨垃圾从小武基转运站进入南宫堆肥厂的是20吨左右。将餐厨垃圾混合到厨余垃圾中处理的话是否可行?据一些做堆肥研究的专家介绍，如果是纯的餐厨垃圾和居民产生的厨余垃圾混合堆肥的话是可行的。但是这取决于采用什么样的堆肥方式，以及餐厨垃圾的水分和油分情况。如果餐厨垃圾的油盐成分过高的话，和厨余垃圾混合堆肥是不可取的。
二、监督和管理
在调研过程中，我们从朝阳区市政管委、区环卫中心和一些街道办事处的工作人员那里了解到，对餐厨垃圾收运规范化模式的推广，主要是分层管理模式。
1.各部门职能过于分散，监管部门没有处罚权力，监督无法保证
区市政管委对于环卫中心和各街道办事处的协调工作，我们走访的东湖和团结湖两个街道办事处，城建科的工作人员介绍，他们有时候会去试点单位走访，发现问题后会及时通知餐馆解决。至于清运过程中出现的问题，他们一般是从清运司机那得知的。如果餐馆没有可以清运的餐厨，清运司机会和他们反馈。但是他们也遇到很多困难，因为没有执法权，碰到无餐厨垃圾可以清运的情况下，他们也只能是去督促对方不许私自卖餐厨垃圾和地沟油。并没有其他法律手段实施。
2. 清运中监督主体不清晰，运走的并非餐厨垃圾
首先在餐厨垃圾清运协议中并未规定监督条款。另外在我们实地走访了几家街道办事处后了解到，对于居民厨余垃圾的监督在街道办事处，或者是城建科、环卫绿化站;对小型的餐馆，街道办事处仅仅是例行检查;对大型餐馆、酒店以及事业单位则缺乏监督主体。这就导致在没有行为后果规定的情况下，监督的缺失必然使餐厨垃圾清运协议变成“一纸空文”。作为连接餐厨垃圾试点单位与环卫中心的清运车，协议里面除了司机需要填写《环卫运输记录单》外，并未赋予司机或其他人监督职能。而“记录单”也仅仅记录着试点单位的桶数以及运输时间，并无桶内是否存有非餐厨的记录。一辆车途经很多餐馆，所有这些试点的餐厨垃圾都混合在一起，一律倾倒车中拉走。之后无法分辨哪家分类做得好，哪家没有达到要求。
对餐饮单位的监督管理：调研过程中，我们发现餐饮单位对餐厨垃圾的处理是否采取正规方式与餐厅营业许可和卫生许可等相关行政许可无关，虽然市政管委和朝阳区管委对餐厨垃圾回收应起到监督作用，但是根据目前的《北京市餐厨垃圾收集运输处理管理办法》，并没有明确规定对不遵守管理条例的单位和个人应如何处罚，使得监管部门具体的行政处罚方式并不明确，监管职能不能发挥作用，还需依靠城管执法部门才能完成处罚。而城管部门又因自身职能局限，没有强硬的执法权力和执行能力，使得其监督职能没有威慑性。即致使各部门都缺乏行使本部门职能的积极性。其次，对于处罚数额没有明确规定，导致餐饮企业没有将不按正规方式处理餐厨垃圾导致的环境成本和社会成本损失纳入到考虑范围内。因此，使得很多中小型餐饮单位仍是倾向选择不正当且能从中获利的处理方式。街道办事处对辖区内餐饮单位的约束能力也有限，目前只能做到定期组织辖区内餐饮企业定期汇报和宣传的职能，并不能真实发挥执行能力。
经过调研，我们了解到目前很多“餐厨垃圾规范收运试点”运行状况并不理想，仍有很多试点将废弃油脂肆意倾倒至下水道或贩卖给私人收购者手中。
清运的环卫部门无监督管理范畴：直接与餐饮单位有作业关系的环卫中心并不拥有监督权力。目前的餐厨垃圾收运是依靠政府补贴，对餐饮企业免费收运，虽然是在过渡阶段，但是环卫中心为保证收运的数量而导致其对收运的餐厨垃圾分类质量忽略。为避免因为分类不佳而拒收，又导致餐饮企业随意倾倒餐饮垃圾，环卫中心有时也只会善意提醒餐饮单位做好垃圾分类工作而非真正意义上的拒收，或向区管委反映情况，再由其出面进行协调。但区管委也没有处罚权力，也只能对分类不合规的单位进行说服教育。街道办事处的职责不涉及监督管理辖区内环卫部门工作。在餐厨垃圾的收集和运输环节的环节，区市政管委为主要角色。
三、我们的建议
目前试点餐厨垃圾清运体系和监管体系还有待完善。餐厨垃圾在产生之初做好分类很重要，这需要政府部门、收运单位、试点单位负责人、餐厅服务员的层层监督，提倡餐厅不提供纸巾和一次性筷子，提倡就餐者不用纸巾和一次性筷子，末端处理设施的透明化和资质监督还需加强。本次试点工作本身缺乏与相关单位的沟通与反馈。
针对这些问题，我们提出以下建议：
1.完善清运体系，加强监督管理，明确餐厨垃圾和废弃油脂管理的法规
最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》明确“对违反有关规定，掏捞、加工、贩运‘地沟油’，没有证据证明用于生产‘食用油’的，交由行政部门处理。”但未明确由哪个部门执行，则导致监督部门间的相互推诿。建立由消费者、街道办事处、区市政管委和市政管委共同监督的体系。
在《北京市餐厨垃圾收集运输处理管理办法》中加入对以下行为适度的处罚措施：1.数次清运量小于登记餐厨垃圾排放量，经查实将餐厨垃圾贩卖给私人收购者(建议罚款：200元/桶) 2.将废弃油脂肆意倾倒至下水道(建议累计警告三天后罚款：50元/天) 3.餐厨垃圾中杂质含量“多”。(建议罚款：10元/桶·次，建议对累计杂质含量“少”超过15天者给予50-100元/月罚款。)
在清运车辆的《环卫运输记录单》中加入以下项目：①“杂质含量”：按照“多、少、无”进行登记——餐厨垃圾中明显含有纸巾、塑料、餐具等两种以上(含)杂质，或某种杂质含量多(服务员明显没有将其分出来)，登记为“多”;只含有少量杂质者登记为“少”，并给予口头警告。较难观察到杂质者，登记为“无”。②“下水道排油”：按照“有、无”进行登记，须由店内人员为清运人员打开下水道进行检查，不使用隔油设备的登记为“有”。
建议每日的《环卫运输记录单》交由环卫站负责人签字，如发现乱登记、少登记现象，应追责负责人;《环卫运输记录单》每月上交街道办事处进行统计。街道办事处负责每月定期组织辖区内试点餐饮企业的汇报和需求沟通，在见面会上对违反处罚规定的企业进行现场罚款。
2.信息透明化
对目前取得资质的废弃油脂处理企业、餐厨垃圾处理企业名单进行公示。
对试点单位的餐厨垃圾处理情况进行信息公开，包括餐厨垃圾处理单位、油脂处理单位、清运单位及负责人联系方式、所属街道办事处及负责人联系方式，以及该单位的处罚记录，使收运情况透明化，做到消费者可查询。
公布举报电话，鼓励消费者发现试点单位出现肆意倾倒、私自贩卖餐厨垃圾和废弃油脂的现象时进行举报。
建议建立全市统一的餐饮单位信息系统，统一归集、公布餐饮单位经营者信用记录供社会查询。
3.消费者倡导
对在餐厨垃圾试点单位进行店内标示。倡导消费者节约点餐、不用一次性餐具，吃剩下带走。