明确地方政府为责任主体，建立部门责任清单，形成分工明确、权责明晰、协同增效的治理结构。我国城市固体废物种类多，分属不同部门管理，应由“各自为战”转变为综合集成，形成协同效应；由原来的“铁路警察各管一段”转变为全产业链管理。发挥市场作用，鼓励、支持、引导非公有制经济发展；明确部门责任，加强集成协同，实现治理能力现代化。
国务院办公厅发布的《“无废城市”建设试点工作方案》要求，以创新、绿色、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，将固体废物环境影响降至最低。开展“无废城市”建设意义重大，是深化城市废物管理改革的重大举措，更是建设美丽中国、提升生态文明水平的重要组成部分。
1 “无废城市”是固废减量化、资源化和无害化的综合管理模式
有人的地方就有废物。“无废城市”不是没有废物的城市，而是看不到随意堆放的废物，居民知道自家的废物去哪儿了，因而对废物并没有不舒服的感觉，专业人士能追踪或评价废物流。反过来看，废物对市容、对居民生活和健康的影响不明显。换句话说，“无废城市”是固废减量化、资源化和无害化的综合管理模式。
我国崇尚节约的文化，早就确立了资源综合利用战略，开展了分门别类的试点，建立了政策法规、标准体系、技术体系、管理制度等，构成“无废城市”建设的基础。换言之，“无废城市”建设并非从零起步。
随着城乡居民人均收入水平的提高，特别是消费对经济发展拉动作用的增强，城乡废物大量产生，伴随快递等新业态出现的固体废物增长不容忽视。数据显示，我国每年产生固体废物100亿吨，历史堆存总量高达600亿吨~700亿吨。回收、分类和资源化利用不充分，无害化处理不及时，部分城市出现“垃圾围城”现象，与人民日益增长的优美生态环境需求差距较大。
这与我国的发展阶段息息相关，也是“大量生产、大量消费、大量排放”生产方式和消费模式的必然结果。如不加以妥善处理，将对人居环境和居民健康产生不利影响。
2 实现源头减量，聚焦突出环境问题，完善回收体系，建设产业集群
推进新时代“无废城市”建设，必须注重顶层设计、科学规划、加强集成，并与生态文明试点、资源综合利用试点、智慧城市试点等有机结合，达到事半功倍的效果。
笔者认为，“无废城市”建设可以抽象为：源头减量，回收有网，转运有序，物尽其用，无害处置，管理有方，大家动手，美丽城乡。这就要求建立城市垃圾和再生资源的回收网络和转运体系，使闲置物品得到合理流转利用，还要通过焚烧以减少垃圾填埋量，实现资源化利用和无害化处置的有机统一。公众要积极参与，并落实在每一天的日常生活中，通过“无废城市”建设，实现人与废物和谐共存。
源头减量。从生态设计、清洁生产、绿色供应链管理和绿色生活方式入手。推行绿色设计，提高产品可拆解、可回收水平，减少有毒有害原辅料使用，降低单位国民生产总值温室气体排放强度；实施绿色开采，减少尾矿等矿业固体废物产生和贮存量。推行绿色供应链管理，形成固体废物产生量小、循环利用率高、处理处置合适的生产方式。政府率先垂范，推动公共机构使用节能、节水型办公用品，推进无纸化办公，创建节约型机关。在宾馆、餐饮等服务行业，倡导“光盘行动”，并作为节约粮食指标纳入“无废城市”评价指标体系。研发培育一批节能减排技术、绿色产品，增加绿色产品和服务供应。
聚焦突出环境问题。紧紧围绕污染防治攻坚战，在“无废城市”建设中重点解决影响居民生活的塑料垃圾和快递废弃物等突出问题。塑料是工业革命的成果，应用范围广、废弃数量大，应限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生产和销售那些无法回收的塑料产品。加快快递业绿色包装应用、保障物品重复利用和废物回收；探索推广无包装商店，让消费者养成自带购物袋的习惯。
回收是前提。采取必要措施，通过政策引导，使之走上配套、合作的发展道路；多部门联合执法，清理淘汰不规范回收利用企业；建立企业诚信档案，并作为信贷和各项活动的评价依据；搭建信息服务平台，提供再生资源信息传递和共享渠道。以综合利用为导向建设并用好逆向物流，提高物流效率、降低成本，提高智能化水平。政府应关注和扶持市场价值不大的再生资源回收领域，保证废电池、废轮胎、废塑料等价值不大的废旧物资能收集起来，要特别重视对环境有害的低价值再生资源的回收和集中处理处置。
推进闲置品循环利用。随着城市居民生活水平的提高，仍有使用价值甚至从未使用过的工业品和生活用品日益增多，如居民家中的服装、儿童玩具、健身器材等，不少网站也开展了再生资源回收和信息服务。据估计，闲置品循环利用的市场规模在万亿元以上。闲置品循环利用不仅可以盘活存量、提高资源利用效率，还能减少产品生产的资源消耗和污染物排放，从根本上减轻生态环境压力。
建设产业集群。将不同行业、不同领域的产业链接起来，“把几件事情绑在一起做”，形成多联产网络，如生活废物—厌氧发酵—沼气净化—新能源汽车燃料—有机肥—有机食品，形成循环链接和产业集群。应加强已建园区管理，促进“无废城市”建设和相关产业健康、持续发展。相关企业应关注国内闲置品和废物回收利用，尤其是新能源车动力电池、光伏和风能等产业的废弃物回收利用。垃圾焚烧发电企业应强化信息公开，依法依规安装污染物排放自动监测设备、实时公布污染物排放和焚烧炉运行数据、自动监测设备与生态环境部门联网，确保达标排放。
3 完善制度安排，形成建设长效机制
加强财政资金集成。建立有利于促进固体废物减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制，加大公共财政对“无废城市”建设的支持力度。加大对畜禽粪污、秸秆综合利用的补贴力度，同步减少化肥补贴；优先使用以大宗工业固体废物等为原料的综合利用产品，实行建筑垃圾资源化利用产品使用制度；以工程实验室、产学研平台、产业孵化器、标准实验室等为依托载体，建设资源化利用和无害化处置技术、标准研究、风险评估等支撑体系。建立绿色基金，实施收费制度，引导社会资本投入“无废城市”建设和运行；改善投融资环境，形成有利于“无废城市”建设的营商环境。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大金融支持力度。试点城市要制定详细建设方案，明确资金使用范围和规模，保证“无废城市”建设顺利推进。
实行属地管理。明确地方政府为责任主体，建立部门责任清单，形成分工明确、权责明晰、协同增效的治理结构。我国城市固体废物种类多，分属不同部门管理，如农业废弃物归农业农村部管理，一般工业固体废物及城市矿山归工信部管理，工业危废归生态环境部管理，生活垃圾及建筑垃圾归住建部管理等。应由“各自为战”转变为综合集成，形成协同效应；由原来的“铁路警察各管一段”转变为全产业链管理。发挥市场作用，鼓励、支持、引导非公有制经济发展；明确部门责任，加强集成协同，环保、发改、商务、住建、税务等部门分担相应责任，实现治理能力现代化。
完善制度安排。强化绿色矿山建设、建筑垃圾处置、固废资源化利用的督查管理，依法打击固废危废非法转移、倾倒行为。明确固体废物相关产业源头准入控制、回收、综合利用和无害化处置等环节相关方的法律责任和管理要求，实施生活垃圾强制分类制度，推进生产者责任延伸制，并对固废污染环境行为监管不力、相关任务未完成的，依纪依法追究责任。
强化宣传教育引导。将节约资源、保护环境、建立绿色生产生活方式等内容纳入教育培训体系，以贴近生活贴近群众的语言，面向学校、社区、家庭、企业开展宣传教育，提高公众环境意识。加强信息公开，充分发挥社会组织和公众监督作用，变“邻避”为“邻利”。发布绿色生活方式指南，推广可循环利用物品的使用，限制一次性用品使用，引导居民在衣食住行游等方面简约适度，杜绝浪费。鼓励公众从自己做起，从小事做起，摒弃过度消费和用后即扔的不良习惯，自觉参与“光盘行动”，分类投放垃圾，让勤俭节约、绿色低碳的生活方式成为居民的自觉选择和行动。
作者单位：国务院发展研究中心
