西安的煤炭消费总量近年来持续下降，从2013年峰值时期的1530万吨降至2019年的1140万吨左右。西安的空气质量也极大改善， PM2.5平均浓度从2013年的105 μg/m3 降至2019年的58 μg/m3。煤控虽然取得显著成绩，但西安能源消费结构以煤炭为主的格局并没有改变，燃煤产生的污染物排放是大气污染形势严峻的主要原因之一。
据煤控研究项目估计，西安及周边地区受外来输入性污染占总污染的比重为30%左右。为进一步降低西安的PM2.5平均浓度，首先要解决汾渭平原重煤的能源结构所导致的污染问题。汾渭平原煤炭占一次能源消费的比重近90%，远超全国平均水平，是全国污染最严重的区域之一；产业结构以重工业为主且高污染和高耗能企业数量较多，火电、焦化、钢铁等重点行业煤炭消费占比较大，部分城市在80%以上。此外，小规模企业占比高，设备水平参差不齐，但这也意味着当地污染物治理水平的提升空间较大。解决汾渭平原污染问题的一个难点在于其面积广大，覆盖陕西、山西和河南三省共计11个城市。
对此，建议西安在做好本地煤控工作的基础上，应引领汾渭地区的煤控工作。作为西部地区的中心城市，可以通过支持汾渭平原大气污染防治协作小组的研究和部署、定期举办汾渭平原煤控与大气污染联防联控交流技术研讨会等方式，推动汾渭平原的信息互通、交流合作和群策群力，共同寻找煤炭减量和大气污染防治的措施与方法。可将自身的煤控经验、挑战和应对措施与其他城市分享，推动汾渭平原城市煤炭消费总量控制，一同探索新的经济增长点，实现产业结构转型。
从西安本地来看，进一步削减煤炭消费量困难重重。2018年电力和热力行业占煤炭消费总量的70%以上，未来煤控重点仍在这两个行业。但西安的热电企业又承担着全市的电力供应和采暖期的供热任务，在散煤基本清零、供电供热为刚性需求的情况下，进一步减煤难度较大。同时，西安还需完善煤控的配套措施。“煤改气”方面，天然气供应缺口在25%左右；“煤改电”方面，在电力负荷激增和电网线路不达标的情况下，电网负荷承载力和安全性存在巨大隐患；市场机制方面，在2021年补贴政策退出之后，居民取暖费用将急剧上升。
对此，建议探索创新煤控措施进行深度减煤。一方面，严禁新增燃煤机组，通过进一步优化现有机组的运行效率和运行负荷、提高可再生能源供热供电比例、外购清洁电力等多重手段，在不提高煤炭消费的前提下提高供热和供电能力。煤控的技术路径上，要分清主次、因地制宜。另一方面，完善煤控配套措施。对于“双替代”，建议通过推进电力和天然气的基础设施建设，进一步降低采暖电价、加快建筑节能工作等措施，最大限度防止散煤复烧。此外，积极推动产业结构转型，培育新的经济增长点，在摆脱煤炭依赖的同时实现高质量增长。
此外，作为国家级新区，西咸新区虽然面积不足西安的1/10，但规上工业煤炭消费量却与西安相当。西咸新区2018年煤炭消费总量约720万吨，其中规上工业用煤占比90%以上。区内产业结构偏重工业，规上企业多为电厂、化工、建材等高耗能行业。削减西咸新区的煤炭消费量是西安近期煤控工作的重点。
对此，建议理顺体制机制，抓好西咸新区的能源数据管理，完善相关统计制度，摸清煤炭消费总量和消费结构。推动重点耗煤部门减煤，实施包括发展可再生能源、推动“双替代”和节能改造等措施。
作者单位：自然资源保护协会
