耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。近年来我国先后颁布了《土地管理法》《基本农田保护条例》等多部法律法规，相继出台了一系列严格耕地保护的政策措施。在最严格的耕地保护制度下，耕地保护工作取得显著成效，但也面临一些现实问题，急需从数量、质量、生态“三位一体”创新保护机制上进一步提升耕地资源治理效能，以确保粮食安全可持续。
耕地保护面临的现实问题。耕地后备资源减少增大耕地占补平衡难度。当前，我国虽然通过省内易地转让补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂、跨省域补充耕地国家统筹等方式实现了省级层面的耕地占补平衡。但从长期来看，仅通过区域调节难以有效协调经济发展与耕地保护之间的矛盾。随着乡村产业发展对建设用地需求的不断增加，利用城乡建设用地增减挂钩政策提供补充耕地指标的可行性下降。因而，在耕地后备资源不断减少的总体形势下，实现耕地占补平衡特别是实现耕地质量与生态占补平衡的压力将进一步增大，以占补平衡来调节经济发展与耕地保护协同推进的难度将进一步加大。
耕地非粮化、利用过度化与非农化风险叠加。其具体表现为，一是耕地大规模流转后，由于种粮收益低，很多新型农业经营主体在流转的耕地上种植蔬菜、水果等经济作物。耕地非粮化虽然没有改变耕地的农业用途，但耕地的粮食生产功能明显受到影响。二是继续从事粮食生产的新型农业经营主体，为了追求收益的最大化，出现过度利用耕地、过量施用化肥农药的短期行为。高强度的投入产出，虽然能在短期内将耕地生产功能发挥到极致，但引起耕地土壤养分失衡、板结、酸化，破坏农田生态环境。三是非法占用耕地的面积也在逐年增加。例如，有些地方突破土地利用总体规划确定的规划规模，在城乡布局上追求贪大求全，以河流、湿地、湖泊治理为名挖田造湖、挖湖造景等，大量占用优质耕地，也挤压了后续发展空间，对国家粮食安全构成威胁。
耕地资源治理效能提升路径。增强耕地保护制度执行力。一方面，通过强约束，严格控制永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控边界，对地方耕地占用形成强约束，倒逼地方整治存量建设用地。通过盘活存量建设用地，最大限度地提高存量建设用地利用效率，从而降低耕地转变为建设用地的压力，减少对耕地特别是优质耕地的占用，给耕地资源留足空间，缓解耕地占补平衡压力。另一方面，建立耕地保护绩效支付机制，激励地方保护耕地。在构建耕地数量、质量、生态“三位一体”动态监测系统的基础上，对耕地保护绩效突出特别是永久基本农田保护绩效突出的县（市）予以一定规模的建设用地指标奖励，推动耕地保护制度常态化。
将制度优势转换为治理效能。首先，压实地方政府一把手对耕地保护的责任，从而发挥耕地资源治理各部门在耕地保护上的力度，增强耕地资源治理凝聚力。其次，在此基础上，建立跨部门的耕地资源治理信息共享机制，加强职能部门间的沟通与交流，破除“孤岛效应”。通过高位推动与信息共享，将耕地保护制度优势转换为耕地资源治理效能，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，保证耕地能持续地提供粮食与生态产品。
提升耕地保护制度聚合力。一方面，通过强推措施切断耕地转用途径。加大监督执法力度，禁止改变耕地性质的农业结构调整和村民乱占耕地建房的行为；实行更加精准的农业补贴，对改变土地耕作层、影响耕种的行为，不再给予农业补贴。另一方面，采取助推措施激发农业经营主体耕地保护内生动力。其一，提升耕地综合效益，让保护耕地成为农业经营主体的自发选择。探索多元化的土地综合整治投融资机制，充分彰显和发展耕地生态、景观文化及其衍生功能，提高农业经营主体对耕地的经济价值感知、生态价值感知和情感价值感知，从而将农业经营主体转变为耕地资源参与治理者。其二，助推农业经营主体发展可持续集约化农业。通过普及耕保知识、提供完善的农业技术服务及实行差别化的耕地地力补贴政策，助推农业经营主体发展可持续集约化农业，提升耕地保护制度在耕地资源治理上的聚合力，进而实现耕地资源治理效能的最大化。
