我国在后发追赶的工业化道路上，由于多种原因，产生了大量的工业和生活固体废弃物。据统计，截至2018年5月，我国工业固体废物历史累计堆存量超过600亿吨，占用土地超过200万公顷。在历史堆存的基础上，每年还新产生数量可观的固体废物，带来了很大的环境风险。
由于各地处理固废的能力不一、成本不一，导致出现了一些跨区域非法转运、非法倾倒、非法利用和非法填埋的违法犯罪事件。2016年启动的中央环保督察和2018年开展的“清废”行动，就发现了大量的固废跨行政区域转移和非法处置问题。尽管有关部门予以严厉打击，但仍难以杜绝。
目前，《固体废物污染环境防治法》正在修改。笔者建议，在修改时要面对区域固废处理能力不均衡的现实问题，将科学规划固废处理处置以及规范固废跨区域转移和处理处置纳入立法目的。在此立法目的下，开展相关的体制、制度、机制创新和完善工作。
补短板，加强固废处理处置能力建设和市场公平竞争机制建设
严惩重罚一般只能治标，但难以解决治本的问题，治本还得靠能力建设。因此，应加强固体废弃物特别是危险废物处理处置能力建设，包括新增处理处置场所，整体提升处理处置的科技含量，促进市场的公平竞争。
一是加强区域内和区域间的固体废弃物特别是危险废弃物处理处置能力的建设规划。要摸清底数，结合各地的实际危废产能，加强危废处理处置能力建设，为企业守法创造就近有处理场所收纳和收费合理等条件。
目前，从全国层面来看，危废处置产能整体不足，亟须在现有处理处置产能的基础上规划区域性的危废处理网络。从区域层面看，目前各省份、各市级行政区域产废种类和总量与自身的处理处置能力不均，一些省份某些类别有富余，某些类别有欠缺，而有的省份相关指标有富余。由于跨省转移审批周期长，有的地方为了防止非法清废或者不达标处理处置，禁止外省危废转移到本省，客观上导致了危废处理处置能力资源的浪费。
要解决这一问题，笔者建议各地应摸清底数，深入分析设计处理处置产能与实际处理处置产能之间的关系。各省应立足于本地危废的种类和实际产能，结合目前和今后的发展态势，规划合理的危废处理处置设施和场所；对于未设立危废处理处置企业的园区和城市，邻近的园区和城市必须建有相应的危废处理处置企业，并且签订有接纳处理处置的协议，该协议须报共同的上级生态环境部门备案；邻近城市没有处理处置企业的，或者双方未签订接纳处理处置协议的，产废的企业、园区不得生产经营；对于可以跨行政区域转移的危险废物，所在企业、园区和城市必须设立危废收集和转运的设施，并进行专门和全过程管理。
二是对现有危废处理处置格局进行升级，为危废的充分处理处置提供科技支撑。以前一些地方对危废处理处置企业的监管不到位，导致一些准入的企业技术和管理水平良莠不齐，产生集中污染的风险比较大。目前是环保产业转型升级的好时机，随着资本大量涌入市场，有必要对一些落后的危废处理处置企业和设施进行淘汰。只有这样，才能促进工业园区高质量发展。
三是加强公平竞争，反对市场垄断和价格垄断，规范危废处理处置的价格。由于市场垄断等原因，一些地区危废处理处置价格高企，不利于为实体经济托底，还倒逼危险废物通过非法途径转移到处理价格低廉的地区进行非法处理甚至非法倾倒。对此，建议各省级生态环境部门参考邻近区域的危废处理价格，合理规范本地危废处理处置的定价行为。
实行全面和全方位监管，加强固废跨区域运输和处理处置的监管
一些地方由于地理条件和行政区域面积具有局限性，对于因为近期能力建设不足不得不外运处理处置危废的，应予以全方位、全过程的监管。在监管措施方面，可以开展如下监管措施改革。
一是实施全过程全方位监管，即继续加强危险废物全过程的监管，尤其是加大源头管理力度，加强产废单位监管，保证危险废物得到有效处置。危险废物的全方位监管，包括危险废物的安全生产监管和生态环境保护监管。对于危险废物去向不明的，要予以回溯，严格查处。建议作出如下规定：对于产废企业，如果不能说清危险废物全部去向或者部分去向的，按照非法处理处置危险废物追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于对外接受固体废物的处理处置企业，如果没有全部处理处置，不能说清危险废物全部去向或者部分去向的，按照非法处理处置危险废物追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过健全规定，可以极大地减少危险废物非法运输和处理处置的现象。
二是开展审批监管和备案管理。在许多地方，跨地市开展危废处理处置业务由审批改为备案，极大地盘活了一些地市的处置余量，缓解了所在省份的危废处置压力。
对于跨省级行政区域的转移，业内提出两个问题：一是可否由审批制改为实施备案制；二是可否用严格的事中事后监管措施来弥补前置审批的不足。有业内人士认为，危废处理处置的产业布局在一些地区特别是发达地区都已基本定型，沿海地区要靠自身解决处置问题，不论是从地理、空间和资源的有效配置上看，都有很大困难，因此固废跨省级区域转移和处理处置是必然的。但由于跨省级行政区域转移的审批手续复杂，建议加强事中监管的措施，将转运审批改为备案。
笔者认为，从更大的尺度上看，跨省级行政区域配置危废处理处置资源是大势所趋。如果各地基础设施建设健全，区域危废处理处置能力规划科学、合理，监管手段也到位，危险废物跨区域转移实行备案制是迟早的事情。但是目前这些条件都不具备或者完全具备，省级行政区域之间监管的能力和水平不一，全过程监管的尺度一致性难以保证，所以目前在全国层面对危险废物跨省级行政区域转移实行备案制，条件并不成熟。如果强推，只会总体上加大危险废物跨区域转移中的污染风险。
对于这一情况，笔者建议应灵活处理，设立以审批制与备案制并存的双轨制度。对于危废在临近两省域跨区域转移和处理处置，如果产废企业和接纳企业合法设立，后者有充分的处理处置能力，两省域对于危险废物的转移和处理处置可以实现同一尺度的全过程监管。经相关部门审批，可以将邻近的两省域对某些危险废物的转移和处理处置由审批制改为备案制。对于备案制下的固废产生、储存、运输、处理处置等活动，监管部门可重点抓处理处置企业的日常规范化监管，对辖区污染物的种类、数量、流向、处理处置措施建立各部门信息共享的台账，健全可追溯体系，实行实时的全环节监管。在具体监管方面，对转移危险废物的跨区域转移实施网上联单制度，使可追溯制度具有可操作性。
三是推进信用管理和第三方支付。首先，对于危废处理处置企业，应当实行市场淘汰制。从人才、技术、经验和管理来看，虽然危废处理处置企业的资质门槛高，但是很多项目的实施名不副实，从中央生态环保督察和“清废”专项行动的结果来看，一些项目违法违规严重。对于这一现象，相关监管部门应当建立衔接的安全生产和环境保护监管机制，对危废处理处置企业实施定期考核和业绩管理，并公告考核排名结果，实行信用管理。对于多次违法和严重违法的企业，对其采取市场禁限措施；对于信用良好的企业予以推介。鼓励信用良好、技术先进、资金雄厚的危废处理处置规模化企业，整合不规范的规模化以下企业，整体提升区域危险废物处理处置水平。
其次，采取第三方支付的信用管理制度，即产废企业将处理处置和运输费用划转至相关监管部门认定的账户。如果源头的产废环节、中间的运输环节和末端的处理处置环节全程都没有发现违法违规的现象，运输方和处理处置方就可以收到认定账户转来的全部费用。如一个环节出现问题，费用就予以冻结。如出现违法倾倒和非法处理处置的现象，可以规定将其纳入危废运输和处理处置黑名单。
衔接危险废物跨区域运输和处理处置的安全生产和环境保护监管体制和机制
2016年以来的中央环保督察和环境保护专项督查，整顿了“散乱污”企业，利于危险废物处理处置安全生产形势的巩固和发展。同样，安全生产监管也有利于企业的环保工作。建议生态环境部门与应急管理部门协同提升危险废物处理处置方面的生态环境保护和安全生产监管工作。两个部门无论是立法还是工作机制，特别是在化学品和危险废弃物安全监管方面要进一步协调。危险废物运输和处理处置企业的安全生产和生态环境监管，应当设立统一的审批和监管信息平台。通过协同配合，可以求得安全生产和生态环境保护监管效益的最大公约数。
作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所
