2017年4月7日,海南省发出了第一张具有全国统一编码的排污许可证。在发这张证的同时,海南省生态环境保护厅厅长邓小刚还做了一件非常重要的事——将在线监测设备所在的CEMS小屋的钥匙交给了企业。
这虽然是一个仪式,但这一交接意味着,企业将对自己的排污行为负完全的责任,自主监测,自主记录,自证守法,从自证实现排污者的自律,重建政企关系,构建诚信社会。
我国正在进行固定污染源管理制度的改革,排污许可制度是一项基础管理制度。建立这项制度是环境管理精细化的必由之路,是依法厘清环境责任、遏制环境污染与破坏的根本手段。以往企业到底排了些什么污染物,排了多少污染物,企业自己说不清楚,最终还是由环保部门来说。即使企业自行做了监测和记录,也因为监测数据缺乏规范,监测行为缺乏监管,导致其结果缺乏可靠性、权威性。目前,国家提出了“十三五”期间实现“全面达标排放”,以达标排放作为排污许可证对企业监管的底线要求,既是对过往监管不到位的正视,也是推动信息归真、责权归位的重要举措。
因此,企业自行监测、自证排放的科学化、规范化、制度化,是实施排污许可证监管功能的基本保障,自行监测制度的建立也为环境信息公开、环境影响评价、环境保护税等环境管理制度的实施提供了支撑和保证。从这个意义上讲,在开始建立排污许可证制度的同时,适时建立和完善自行监测制度是非常必要的。环境保护部作为国家环境保护行政主管部门,有责任制定和发布各个行业的自行监测技术指南和规范,作为与排污许可证匹配的指导性文件。
最近环境保护部出台的《排污单位自行监测技术指南 总则》(以下简称“总则”)、《排污单位自行监测技术指南 火力发电及锅炉》及《排污单位自行监测技术指南 造纸工业》是排污许可证制度建设的重要内容,也是实施许可证制度的主要措施。企业自行监测的作用和必要性主要体现在以下几方面:
一是体现了“全过程”管理的思路,监测的内容不仅限于污染物的排放,也包括与污染排放相关的重要生产参数;规范的内容也不仅仅限于监测本身,还包括了记录与报告的相关要求,这就为企业“自证守法”提供了闭合的证据链。
二是对企业编制自行监测方案提供了系统指导,并且与行业特点相结合,具有实际可操作性,促使排放数据信息归真。当监测数据实现了规范、完整、准确,就能够为环境信息公开建立基础条件。
三是具有一定的前瞻性,比如火电行业空气污染物排放的氨与造纸行业废水排放的全盐量,一些地方标准中有了相应的控制要求,而目前国家标准没有对排放限值做出规定。这次《指南》中都提出了技术规定。
四是体现以环境质量改善为核心的管理思路,为许可证制度的推进完善留出延伸空间。《指南》不仅要求企业对其排放所涉及的所有污染因子进行监测,也有针对性地提出,企业应该对其周边环境中的相关污染物浓度进行监测。这样不仅有利于企业“自证清白”,也有利于将企业的排放行为与环境质量的要求建立起联系,为将来最终实现与环境质量挂钩的“一企一证”打下基础。另外,“总则”将排污企业所在区域和流域内环境质量超标的污染物作为该企业应该监测的主要排放指标,也是体现这一思路的规定要求。
作为一项新建立的环境管理制度,《自行监测指南》还需要在实施过程中不断完善。它不仅要与每个行业许可证的申请与核发技术规范协调一致,还要和行业本身的实际相结合。许可证制度建立的初期,是在普遍缺乏行业基础数据的情况下,根据现有信息“自上而下”制订规范、搭建框架体系,在具体操作中是否具有普适性、一些要求是否合理,以及是否存在重要的遗漏等,需要得到验证与修正,通过自行监测、记录收集和累积建立起数据基础之后,再对制度设计进行完善。这是一个逐步推进、循环上升的过程。从这个意义上说,企业自行监测的执行能够为改进完善排污许可证制度提供重要支持。分行业按规范将自行监测落实到位,并且转变监督模式,赋予许可证乃至基于许可证的监测记录、报告以充分的合法性。不仅要求企业必须有准确而完整的污染物排放监测记录,也让企业自行监测的记录和报告成为守法依据,包括实施成为计算环保税等环境政策的有效依据,消除以往排污申报、排污收费中的自由裁量与模糊地带,将污染者付费、污染者治理建立在污染者负全责的基础上。
为了实现自行监测应有的功能,其制度的设计和完善还必须以“可核查性”为基本目标和原则。目前的 “总则”和《指南》里,已经考虑了用企业生产相关的信息与排放数据之间建立逻辑关系的做法来为核查建立证据链。但对一些以往未纳入监管范围的污染物提出的监测要求和技术指导,是否具备可操作性,技术上是否可以获得有效数据,可能还需要有一个探索的过程,但规范要求一经提出,本身也能促使行业改进,促使技术进步来提供有效的支持。总之,容许并引导自行监测逐步改进和完善,既是对企业的要求,也是对监管部门的要求。
“总则”中有一些规定,可能造成认识的歧义、执行上的漏洞,给不负责任的企业可乘之机,因此需要进一步明确和规范。比如“监测成本应与排污企业自身能力相一致,尽量避免重复监测”。自行监测是企业作为排污者的主体责任,主管部门不必要替企业考虑监测成本问题。如果规范明确,要求准确,企业不会重复监测。但同样,企业不能以能力或者成本为理由不实行自行监测。任何情况下,如果一个企业因为履行环保责任导致破产,那就说明这个企业的盈利是建立在掠夺公共环境资源的基础上,从社会全成本考虑它就不应该存在。搞清楚污染物的排放情况是对污染有效控制和治理的前提,自行监测、记录与自证守法的成本也是“污染者付费”应有之义。
最后,也是最重要的一点,在自行监测制度完备并实施的条件下,自行监测从形式上看像是企业自主自治,但是,这并不意味着监督性的监测和对自行监测的监督管理可以放松。在企业自证清白的证据链已经清晰可查的情况下,监管可以不用“猫捉老鼠”,可以减少反复现场核查的频次,但是监管必须更加把力气用在“刀刃”上:一方面,要改革日常监管的方式,将对企业提交的报告的核查作为常规的监管模式,并制订相关工作规范;另一方面,将“依证监管”落实到位,监督性的监测要有的放矢,一旦发现数据造假等行为必须执法从严,形成威慑,才能使自行监测成为企业自律和行业公平的保障。如果做不到这一点,不仅自行监测将失去作用,许可证制度也会成为空谈。所以,还必须建立与自行监测相匹配的监管制度。
作者单位:中国人民大学环境学院
