垃圾是放错地方的资源，乱扔是垃圾，分类是资源。二次修订三次修正，从“处理法”到“治理法”，《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）颁布后，对当前如火如荼的生活垃圾治理意味着什么？
1 《固废法》立法理念的演变之路
《固废法》于1995年制定（自1996年4月1日施行），之后做了两次修订和3次修正。第一次修订于2004年（自2005年4月1日施行），第二次修订于2020年（自2020年9月1日施行）。3次修正分别于2013年、2015年和2016年进行，都是针对2004年版本的修正。
从管理到处理再上升到治理。1995年制定《固废法》是为了加强固体废物污染环境的管理。1995年版《固废法》是一部“固体废物污染环境管理法”，在生活垃圾处置方面，语境是“任何单位和个人应当遵守城市人民政府环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点倾倒……”
2004年第一次修订是为了加强固体废物的处理处置，促进清洁生产、循环经济和固体废物处理产业发展。第一次修订明确了“污染者承担污染防治责任”原则，确立了“固体废物强制回收”“控制过度包装”以及“固体废物污染损害举证责任倒置”等一系列法律制度。2004年版《固废法》进化为“固体废物处理法”，在生活垃圾处置方面，语境是“城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置……”
虽经3次修正仍不能满足形势发展的需要，2018年6月24日发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》于是提出要求，加快修改固体废物污染防治方面的法律法规。
此背景下进行了第二次修订，目的就是为了推动固体废物治理相关主体良性互动，促进绿色发展、低碳生活、生态文明建设、固体废物妥善治理和依法推动打赢污染防治攻坚战。2020年版《固废法》是一部“固体废物治理法”，语境是政府、单位和个人共商固体废物妥善处理，“县级以上地方人民政府应当……”“产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当……”“清扫、收集、运输、处理城乡生活垃圾，应当……”
寓固体废物污染环境防治于固体废物妥善处理和妥善治理。《固废法》经历了从“管理法”到“处理法”再到“治理法”的演变，规范、指导、顺应了固体废物处理从固体废物污染环境防治的管理到固体废物妥善处理，再到妥善治理的发展历程。这种演变的动力和目的就是为了极大化固体废物处理的生态、环境、资源、社会、经济等方面的综合效益，同时，也说明一个道理，防治固体废物污染环境的根本途径在固体废物的妥善处理和妥善治理，应寓固体废物污染环境防治于固体废物妥善处理和妥善治理。
2 二次修订有哪些亮点？
《固废法》2020年第二次修订是健全最严格最严密生态环境保护法律制度和强化公共卫生法治保障的重要举措，明确国家推行生活垃圾分类制度，并确立生活垃圾分类的原则，对生活垃圾和建筑垃圾治理的影响深远。
这次修订《固废法》大幅度修改了总则、监督管理和法律责任。生活垃圾治理的规定由11条增至17条，且这17条中的16条几乎都是新要求（除规定公交运输经营单位的责任未做修改外，2004年版本中有关生活垃圾的其余10条规定全部做了大幅度修改），建筑垃圾治理的规定由1条增至4条。条款大幅增加意味规定大幅增多或修改。这次修订着眼于完善固体废物治理长效机制。
新《固废法》强调综合利用，对于生活垃圾，要求政府加快建立生活垃圾分类管理系统（第四十三条），要求政府有关部门统筹规划，合理安排回收、分拣、打包网点，促进生活垃圾的回收利用工作（第四十五条），加强生活垃圾分类收运体系和再生资源回收体系的融合（第五十三条第二款），开展厨余垃圾资源化处理工作（第五十七条），提高生活垃圾的综合利用水平。
同时，这次修订进一步细化和压实了政府、产生者、处理者的责任和其他间接相关的各类主体的责任。强调“任何单位和个人都应当采取措施，减少固体废物的产生量，促进固体废物的综合利用，降低固体废物的危害性”（第四条第二款），明确“国家倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，引导公众积极参与固体废物污染环境防治”（第三条），要求“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任”（第五条第二款），尤其是强化政府及其有关部门的监督管理责任，明确实行目标责任制、考核评价制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度。监督管理条款的修改和保障措施的增加主要是为了强化政府责任。
这次修订是健全最严格最严密生态环境保护法律制度的重要举措，严格法律责任理所当然。对违法行为实行严惩重罚，增加处罚种类，强化处罚到人，并大幅度提高了罚款金额。对生活垃圾治理违法行为，单位罚款下限从原来的5000元提高到5万元，上限则从原来的10万元提高到100万元，个人罚款从原来的200元以下提高到500元以下。对危险废物经营违法行为的处罚更重，对于无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，处100万元-500万元的罚款，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，处10万元-100万元的罚款（第一百一十四条）。
3 有序推进生活垃圾分类制度全覆盖
《固废法》2020年第二次修订对生活垃圾治理提出了“国家推行生活垃圾分类制度”的基本原则，并就如何“推行”和“实施”生活垃圾分类提出了具体的原则、制度和要求。
政府、生活垃圾产生者、生活垃圾处理者和其他相关主体应坚持原则、用好制度、依法而为，协商共治，加强生活垃圾产生源头（生活垃圾处理服务的需求侧）管理，加强生活垃圾处理（利用和处置）体系和分类处理能力的建设，理顺生活垃圾处理和排放的定价机制。
2020年版《固废法》对生活垃圾治理提出了几大原则，“国家推行生活垃圾分类制度”是生活垃圾治理的一切活动都必须坚持的基本原则，而其他原则是指导“推行”和“实施”生活垃圾分类的原则。
生活垃圾治理应树立牢固的生活垃圾分类信念和信心，建立健全“推行”和“实施”生活垃圾分类的管理体系、运行体系和监管体系，毫不动摇地普遍推行生活垃圾分类制度，让“分类”贯彻落实到生活垃圾投放、收集、运输和处理的各环节。
生活垃圾治理应统筹城乡，统筹规划，统筹资源配置，统一组织，统一领导，统一规范，统一监督，统一考评，强化目标、项目和资源的监督管理，让生活垃圾治理简单、有序、和谐。重点落实“政府推动，全民参与，城乡统筹，因地制宜，简便易行”原则和“减量化，资源化，无害化”原则，尤其是“城乡统筹”“因地制宜”“简便易行”和“资源化”原则；协调统一政府、生活垃圾产生者、生活垃圾处理者及其他相关的单位、群众自治组织和个人的行为；统筹生活垃圾分类的“分类投放、分类收集、分类运输，分类处理”环节；统一规划生活垃圾收运体系和回收利用体系；提高生活垃圾的综合利用和无害化处置水平。
生活垃圾治理应坚持“产生者负责”和“污染者担责”原则，以此约束、规范生活垃圾产生者和处理者的行为，实现生活垃圾源头分类有效覆盖和生活垃圾无害化处理。生活垃圾产生者依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务，依法付费。任何单位和个人都应当依法在指定的地点分类投放生活垃圾（定点投放）。生活垃圾的产生者和处理者应当采取措施，防止或者减少生活垃圾对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任。
2020年版《固废法》对生活垃圾治理提出了12项制度，政府及生活垃圾主管部门应建立健全并用好目标责任制、考核评价制度、年度报告制度和信息公开制度，细化和压实政府责任与目标，督促政府加强管理与监督，提高政府效率。
政府及生活垃圾主管部门应建立健全并用好信用记录制度、奖励先进制度、有奖举报制度、查封扣押、按日计罚和双罚制度以及生活垃圾处理收费制度，引导公众有效参与，尤其要研究、完善、用好生活垃圾处理收费制度和有奖举报制度，激励生活垃圾源头减量与分类投放，促进生活垃圾妥善处理。
作者单位：广州市城市管理和综合执法局
