在1990年之前，美国东北部各州受到区域传输影响而无法通过自身努力实现达标，尤其是臭氧超标问题较为普遍。在此背景下，1990年美国颁布了《清洁空气法》修订案，不仅成立了臭氧区域传输委员会，还明确设置睦邻条款（第110条款），规定美国环保局（EPA）和各州政府协力合作制定州际区域传输州实施计划，上风向各州必须采取有力控制措施，避免下风向各州因为受传输影响而无法达标。
睦邻条款的核心是排放许可总量控制和交易制度，对超标地区及其上风向区域的电力企业采取SO2和NOx排放总量控制，将区域视为整体设置减排目标，限制排放许可量。同时，为促进目标的达成并降低整体减排成本，区域内的电厂既可以自行减少排放，也可以在排污交易市场上购买排放许可配额。围绕睦邻条款，美国先后出台了5项相关法规。
一，2003-2008年，《NOx排放预算交易计划》。
2003年，EPA出台NOx排放预算交易计划（简称NBP），旨在减少美国东部22个州电力行业在O3季节（5月-9月）的NOx排放和区域传输污染影响。NBP要求各州根据EPA设定的区域排放预算，确定各自的排放许可量配额。发电厂和大型固定源持有相应数量的NOx排污许可证才能生产并排放，并允许污染源之间进行许可交易。
NBP设置的NOx减排目标是到2008年，O3季节NOx排放量降至52万吨左右，实现1997年8小时O3标准（浓度限值为0.080ppm）和1997年PM2.5年均标准（浓度限值为15μg/m3）。NBP实施后成效显著，2008年O3季节NOx排放量超额完成，主要超标污染物浓度下降显著。整体来言，85%的东部各州已达标，但仍有13个严重污染区域持续O3超标。NBP中的NOx减排计划也有助于达到1997年PM2.5年均标准，而另一前体物SO2排放贡献突出却未涵盖在减排目标中，使得全面达标仍然面临障碍。
二，2009-2014年，《清洁空气州际法规》。
基于进一步促进全面达标的需求，EPA制定的《清洁空气州际法规》（简称CAIR）于2009年正式实施，减排范围扩充至东部28个州的电力行业（近3200个发电机组）。CAIR包括3个排放交易计划：O3季节NOx排放交易计划（替代NBP），并增设NOx和SO2年排放量交易计划，将SO2也纳入区域总量控制。与第一阶段的机制类似，CAIR提供两种达标减排途径：各州电厂参与州际排放交易计划，或者各州自主选择减排措施满足总量控制要求。相比NBP，CAIR首次开展分阶段减排行动：第一阶段（2009-2014年）于2009年和2010年相继开展NOx和SO2减排；第二阶段2015年开始收紧总量控制，并同时开展3个排放交易计划。
第一阶段的减排目标为将SO2和NOx区域排放总量分别降至400万吨和150万吨左右，从而加速达到1997年修订的PM2.5年均浓度标准；同时收紧O3季节NOx排放总量，实现O3全面达标。减排结果表明，各州均已完成目标，2014年SO2和NOx年排放量相比2005基准年分别下降71%和56%，O3季节的NOx排放量降低44%，从而使得90%的PM2.5和O3未达标区域的浓度低于1997年修订标准的限值水平。
但2006年PM2.5日均标准收严至35μg/m3，并于2009年重新进行区域达标判定，导致部分本来已达标区域变为未达标区域。因此，需要在第二阶段加大力度减少SO2和NOx年排放量，才能保障PM2.5达标。
三，2015–2017年，《跨州空气污染法规》第一阶段。
2015年EPA出台《跨州空气污染法规》（简称CSAPR）替代CAIR第二阶段，对28个州实施精细化管理。
控制PM2.5前体物SO2 排放总量，是PM2.5达标的关键。因此，CSAPR根据SO2污染水平，将各州划分为两组进行阶段性排放交易。第一阶段（2015-2017年）两组SO2减排目标一致；第二阶段中，污染严重区域所在的组将实行额外SO2减排行动。
CSAPR核心是O3季节NOx减排计划，要求到2017年减少O3季节NOx排放量至31万吨左右，致力于实现2008年修订的8小时O3标准（浓度限值为0.075ppm，1997年标准于2015年废除）。
但是，在这一阶段确保O3浓度下降的NOx减排措施仍然不足。虽然2015-2017年O3季节NOx排放量持续下降，但O3的8小时平均浓度却不断攀升，从2015年的0.068ppm升至2018年的0.069ppm。随着标准收严，O3污染区域达标期限的时间节点跨度从2018年后延至2032年，需要更有效的州实施计划（SIP）才能实现达标。此时，EPA指出有15个州未能在2016年按时提交SIP，并有7个州提交的SIP未被获批，这22个州是否能够达标存在较大不确定性。
四，2017–2019年，《更新跨州空气污染法规》第二阶段。
2017年EPA颁布《更新跨州空气污染法规》（简称CSAPRU），核心是更新O3季节NOx减排计划，重点管控SIP不合格的21个州（最后EPA证实田纳西州的减排目标符合睦邻条款，因此减去为21个州）电力行业O3季节NOx排放，共同纳入SO2和O3季节NOx的分组减排交易计划。减排目标设置为至2019年，SO2和NOx分别收紧至200万吨和107万吨左右，而O3季节NOx目标为33.7万吨左右。
这次法规更新主要包括3个方面：通过利用各州历史排放数据结合模型预测，改进NOx排放率的计算方法，使各州和总体的NOx排放预算相较CSAPR提高了近5%；修改主要减排技术的减排率参数，从而更好地反映电力行业减排潜力并促进各州间交易；由于CSAPR允许各州保留排放许可自用以便分配给新建的固定源，因此CSAPRU将许可储存量收紧至1万个以内，旨在确保现阶段有足够的NOx减排力度。
经过努力，2019年SO2年排放量相比2005年下降了92%，低于减排目标大约140万吨。NOx年排放量相比2005年下降79%，超额完成目标的54%。2019年O3季节NOx的实际排放量超额完成目标的23%，相比2015年减少37%。这说明发电厂在CSAPR及其更新的法规下全部实现了减排目标。
五，2020年10月15日，《修订跨州空气污染法规》。
2020年10月，EPA出台了《修订跨州空气污染法规》（Revised CSAPR），着眼于解决12个州的发电厂O3季节NOx排放问题。其核心措施是，EPA将进一步收紧O3季节NOx减排目标至30万吨以内，要求2021年O3季节优化SCR技术，2022年O3季节安装或升级低氮燃烧装置，从而满足达标要求。
作者单位：亚洲清洁空气中心
