邹骥,现任哈尔滨工业大学(深圳)经济管理学院特聘教授,中国人民大学环境学院兼职教授、博士生导师。2012年~2015年《巴黎协定》谈判期间,曾出任国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任和研究员,曾多年参加联合国气候变化谈判中国代表团,并在多边谈判和对话中担任主持人或联合主持人。主持或独立著有《论全球气候治理——构建人类发展路径创新的国际体制》《2009/2010中国人类发展报告:迈向低碳经济和社会的可持续未来》等专著。
采访人:中国环境报记者黄婷婷
对话人:哈尔滨工业大学(深圳)经济管理学院特聘教授邹骥
美国总统特朗普近日宣布退出《巴黎协定》,令国际社会震惊。中国已经明确表示,将继续履行《巴黎协定》。我们想知道,履行《巴黎协定》对中国来说意味着什么?如何进一步履约?
关于应对气候变化行动的费用和效益,有很多在空间上是超出一个国家的全球问题,在时间上是超出一代人甚至几代人的问题,存在大量外部性的问题。但作为有理想、有理性、有惠及子孙价值观的文明国家和国民群体,在构建人类应对气候变化命运共同体的问题上,必须将眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益紧密地结合起来。
中国为什么要履行好《巴黎协定》?
既会获得经济利益,也会获得非经济利益。越早行动,成本越小
中国环境报:特朗普宣布退出《巴黎协定》时表示:“不能支持那种会惩罚美国的协定,减少温室气体排放对美国公民而言损失过大。”那么,如何衡量加入或退出国际条约的利益得失?您认为中国履行《巴黎协定》对国家、人民来说有哪些好处?
邹骥:履行《巴黎协定》对中国来说具有重要的意义,从中将获得很多利益,也会付出一些代价。但是从长远来说,应对气候变化、推进绿色发展是大势所趋。而且越早行动,成本越小。
我曾多年参与气候变化谈判,可以说中国加入《巴黎协定》是经过仔细考量的。中国考虑了作为发展中国家并处于工业化和城镇化发展阶段的国情,在谈判中首先为自身争取了正当和必要的相应排放权益,承诺到2030年前后二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰,为中国经济的绿色低碳转型预留了空间和时间,这是符合中国的发展阶段和能力的,同时也是积极进取、与时代发展大势相向而行的。中国也认识到,履行《巴黎协定》,加速实现绿色低碳转型,既会获得经济利益,也会获得非经济利益。既会获得眼前的、看得到的利益,更会获得长远的、造福子孙后代的利益。
首先,可以减缓气候变化带来的损失。气候变化会带来干旱、洪水等灾害,影响农业生产等活动,造成海平面上升,威胁生物多样性,影响公共健康,破坏基础设施和敏感产业。尽管气候变化是全球性的,很难说何时会给何地造成负面影响。但是中国人口多、国土面积大,在气候变化不良影响下的暴露度高,积极应对气候变化对我国有利。
其次,有利于抢占绿色低碳发展先机。绿色发展是时代潮流,科技革命的趋势势不可挡。履行《巴黎协定》、发展绿色低碳经济,可以倒逼中国创新增长方式和发展路径,提高要素生产率,为经济持续繁荣增长提供新方向、新动能,在未来国际竞争中赢得主动权。有利于中国企业提升综合竞争力,获得更多直接的商业利益。绿色低碳发展的利益,还体现在改善局地生态环境质量和增加绿色低碳发展部门就业机会等方面的协同效益。
第三,有利于在全球治理中提升话语权。这种利益是超出经济利益范畴的。国际话语权是一种软实力,对于维护国家经济、外交、安全利益地位具有重要意义。《巴黎协定》不仅仅是环境协定,也是一个发展协定,履行好这一条约,有利于全面提升中国的国际话语权,让中国的国际地位更有利。
第四,有利于提升中国的国际形象和认可度。对于国家来说,形象和公信力代表的是软实力,我国每年数以亿计国民出国经商、旅游和访学,累计海外投资过万亿美元,国家形象对国民在海外的境遇和中国在海外的利益至关重要。
中国环境报:那么,会付出怎样的成本甚至代价?
邹骥:当然,应对气候变化、履行《巴黎协定》也需要付出一些代价。首先,需要一定的资源投入。按照测算,应对气候变化的投入占GDP的比例在未来几十年中大体都应保持在2.5%左右。其次,对高碳行业具有一定影响,比如煤炭和煤电、冶金、水泥建材、化工和石油化工等,会增加一些减排成本。但是,这件事情越早做代价越小,越晚代价越大。因为晚做会带来投资的锁定效应、未来可能的投资沉没损失,及因竞争力的下降而失去市场机会。做任何事情都会有成本,关键是如何公平合理地在经济发展的利益相关者中分摊这些成本。
如同伦敦政治经济学院教授尼古拉·斯特恩教授所言,气候变化是具有最大时空尺度的外部性。我们关于应对气候变化行动的费用和效益,有很多在空间上是超出一个国家的全球问题,在时间上是超出一代人甚至几代人的问题,存在大量外部性的问题。但作为有理想、有理性、有惠及子孙价值观的文明国家和国民群体,在构建人类应对气候变化命运共同体的问题上,必须将眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益紧密地结合起来。
中国环境报:由于美国退出《巴黎协定》,一些人质疑协定的约束力和有效性,认为对其可以不加以重视。您对此有何看法?
邹骥:我不同意这种观点。理解国际协定的约束力和有效性,不能脱离国际政治、经济和法律的历史背景和现实而抽象地去看。人类政治文明发展至今,在主权国家之间的国际关系和治理结构中,依然没有超越丛林法则和实力依据。人类文明未来发展的理想不应止于此,但现实却是如此。国际间的协定要通过谈判凝聚共识,达成各方都可接受且同意共同遵守的准则规范,形成道义上、政治上和法律上的约束。但约束力对实力不同的大小主权国家,从来就不可能相同。即使在普遍认为约束力较强的贸易协定和安全协定中,在历史上也不乏爽约违约的案例。履行WTO中关于中国市场经济地位条款的争议就是最新的案例。
能否有约束力,要看执法一方和执法对象一方的实力对比,这在国际法律条款的谈判中和实际执行中都会有所体现。那种脱离缔约方实力对包括《巴黎协定》在内的国际协定法律约束力抱有抽象的和不切实际的约束力期望,是对国际政治和法律实施的误解。但由此就说国际法律完全不具有约束力,也是对国际法律法规现实执行状态的一种误解。这种约束力体现在如果违约或退约,将带来政治、外交、公信力和道义方面的损失代价,作为缔约方要三思而行。因此,要辩证、理性地看待这一问题,认真、务实地落实。
中国如何进一步履行《巴黎协定》?
保持战略定力,出台可行政策,推进绿色投资和研发
中国环境报:从协定本身的规则来看,美国退出《巴黎协定》可能会影响对发展中国家的经济援助,削弱发展中国家履约能力。您如何评价美国退出《巴黎协定》对中国的影响?
邹骥:我国已经是人均GDP达8000美元的新兴经济体,是发展中大国。发达国家提供的那些经济援助,对小国来说影响比较显著,对中国来说杯水车薪。中国应对气候变化,主要依靠自身的能力和实力。美国退出《巴黎协定》,不会削弱中国的履约能力。中国要坚持自己的立场,继续坚持履行《巴黎协定》。
中国环境报:《巴黎协定》于2016年11月正式生效。值得注意的是,履行《巴黎协定》不仅涉及环保,更涉及经济、能源等领域,是一项复杂的系统工程,需要统筹兼顾,讲究方式方法。我国做了哪些充足的准备?路线图是否已经明确?
邹骥:中国在履约方面的准备是比较充分的,路线也比较明确。
在国家层面,我国“十二五”规划、“十三五”规划中,都专门设立了应对气候变化的五年目标。2014年,我国出台了《国家应对气候变化规划(2014~2020年)》,提出了我国应对气候变化工作的指导思想、目标要求、政策导向、重点任务及保障措施,将减缓和适应气候变化要求融入经济社会发展各方面和全过程。
2015年夏天,我国在巴黎气候变化大会召开前,向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》。其中包括4个量化目标和1个定性目标,包括2030年前后二氧化碳排放达到峰值并尽早达峰等。
在行业层面,能源、交通等部门出台了加快低碳绿色发展的指导意见,以推动行业应对气候变化。
在企业层面,一些企业向绿色低碳领域积极推进,如华能集团不断优化电源结构,研发低碳技术,发展绿色电力,取得了一定成效。
应该说,目标和路线都很明确,重点是落实,要加快行动。
中国环境报:我国在应对气候变化等决策上可以保持较高的稳定性,这对于这项工作来说应该是很有利的。应对气候变化还存在哪些挑战和问题?
邹骥:应对气候变化、履行《巴黎协定》的过程中,还存在一些挑战。比如,基础设施建设还不够完善,体制机制改革还有待深入等。这些都有待各方进一步去推动。特别是随着消费在国民经济的增长和构成中占有更加重要的地位,与之相应的建筑、交通能耗和排放的压力将上升并取代制造业成为长期控排的新重点。这些领域的控排将有更大的难度,也将是中国未来排放是否达峰及达峰后是否能够迅速下降的关键挑战因素,对此还需要做更大的努力。
中国环境报:应对气候变化与我国生态文明建设、绿色发展战略是一致的,不管美国是否退出《巴黎协定》,我国都应该坚持自身的立场、按照自己的节奏履约。对于下一步履约,您有哪些建议?
邹骥:下一步,建议各级政府应保持战略定力,坚持绿色低碳发展理念,积极应对气候变化,绝不能动摇。同时,切实落实相关目标和要求,出台可行政策,推进绿色投资和研发,引导和规范市场主体向绿色低碳方向转型。企业要顺应时代潮流,推进节能减排,建立新的商业模式,提升绿色竞争力。消费者要积极践行绿色发展理念,尽量选择使用绿色产品和服务。
需要强调的是,针对国际上一些关于中国应当取代美国成为全球气候治理领导者的呼声,要冷静、务实、稳妥地回应。中国的引领作用将主要体现在做好国内的事情,切实高质量完成自己所做的各项承诺,通过深化改革建立创新增长方式和发展路径、节能减排的长效机制,增强国民绿色低碳意识,起到示范作用,为全球做出贡献。
在国际领域,积极开展绿色低碳国际合作,在“一带一路”和其他海外经贸合作领域体现绿色低碳发展的要求;在全球多边气候变化进程中采取更加积极的战略姿态并认真参与。
但是中国仍是一个发展中国家,资金、技术等方面的贡献要与自身发展中国家定位相符,与国力相配。要在联合国气候变化框架公约的框架内,保护好自己的权利,履行好自己的义务,量力而行,尽力而为,率先垂范,以一个负责任的发展中大国身份“演奏好应对气候变化的第一小提琴”。
