到今年9月,环评法实施已整8年。但是,项目单位的环评执行情况却一直饱受诟病。
伍玉容是交通部科学研究院高级工程师,从环评法实施的那一年起,她就开始从事环评师工作,至今也已8年。
在她看来,我国环评问题虽然出在项目实施单位,但根子却与监管部门对环评报告审批不严、重审批轻监管有直接关系。
伍玉容透露,规划未经环评就通过审批的违法现象也非常突出。
环保审批批复内容雷同
2010年6月23日,环保部发布2009年度环评机构抽查情况通报,其中,75家被抽查的环评单位,30家出现质量或管理问题,比例高达4成;282份被抽查的环评报告,48份被认定为“质量较差”,比例约为17%。
从这份报告看,似乎我国的环评问题出在环评机构上,但是,事实却并不尽然。
按照建设项目的实际情况,每个项目的环评批复都应该不同。做了8年环评师的伍玉容却发现,环保审批部门对环评报告的批复意见居然大体一致。
“环保审批部门对环评报告的批复内容雷同,缺乏针对性和分类指导。”伍玉容说,眼下,环评审批存在重形式、轻实效的情况。
除了环评审批批复千篇一律外,伍玉容说,批后管理尚未形成有效机制,“三同时”管理不落实也是一大问题。她认为,长期以来建设项目环境管理“重审批,轻验收”现象突出,环评有效性得不到保障,大量建设项目未经环保验收就成为“老污染源”,给后续环境监管带来巨大困难。
“从环评程序来看,环评单位受建设单位委托编制环评报告只是第一步,关键的还是后面的环保部门组织的审查和批复过程。”伍玉容说,如果环保部门在审批环评文件时,认真对环评报告所涉及的问题进行全方位审查,很多环评报告中的问题是可以发现的。
伍玉容表示,从她8年从事环评师的经历看,“实际上,环评单位都不希望以低劣的环评报告面对环保部门的审查,建设单位也不希望用蒙混过关的环评报告作为项目的建设依据。”
就环评审批流于形式问题,伍玉容提出,应建立健全环评责任制。她认为,应进一步明确和细化建设单位、环评单位、审批单位以及有关人员的相关法律责任,在法律中明确规定,环评单位和个人要为其出具的环评报告的真实性负责,审批单位也要对其出具的环评批复负责;“建设单位将时刻准备为环评报告缺陷带来的环境危害后果来埋单,承担民事赔偿甚至刑事制裁的法律责任。”伍玉容说。
公众参与易走两个极端
2006年,《公众参与环境影响评价办法》实施。伍玉容说,办法不能说没有起到作用。但是,它没有改变环评公众参与在一定程度上流于形式、走过场的实际。伍玉容认为,这与公众参与制度不完善直接相关。
事实上,公众参与环评确实存在着障碍。以自然之友、达尔问自然求知社等多家环保组织参与环评的经历看,要想看到一个建设项目的环评全本都很难,“就是拿到简本也要费劲周折。”自然之友一位负责人说,在看不到全面环评报告的情况下,公众是无法参与环评的。
伍玉容说,从她这些年执业的经历看,公众个体参与环评是一种普遍现象。伍玉容认为,这些分散的个体,在采取行动时往往只能在“无所事事”和“无所顾忌”这两种极端方式之间选择。
她认为,由于项目环境影响所涉及的公众人数较多,如果没有临时性维护公众利益的组织,并在此基础上推举代表人,而任由个体公众零散地反映利益诉求,不仅很难为决策机关所采纳和重视,还可能诱发非法性行动。
目前,环保部已经公布了环评信息公开目录,其中把环评报告的受理情况、审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果作为主动公开的信息。伍玉容建议,环保部对主动公开的信息应进一步增加内容和深度。其中包括,审批后的环评报告确定的项目选址和建设方式、审批意见全文、审批时间等,并将公开的内容通过环评法的修改加以确定。
同时,她也建议,公众参与环评时,应将分散的利益表达组织化,并通过组成临时性的参与组织和规范性的非政府环保组织来实现。伍玉容说,临时性环评参与组织,可以收集和整理项目环境影响范围内的公众建议,代表利益受到影响的公众提出合理、合法的诉求,与相关利益集团或者环保部门持续对话。她认为,非政府环保组织的参与可以更有效地促进环评的科学性。
规划违法审批现象突出
规划未经环评就通过审批的违法现象突出。伍玉容说,做环评师8年,她发现规划未经环评就通过审批的违法现象屡见不鲜。
事实上,对于规划未做环评就违法批复的问题,环保部与发改委也已意识到。几天前,环保部、发改委将实施了近两年的《规划环境影响评价条例》重新搬出,并借此重审,编制区域、流域、海域的建设、开发利用规划等综合性规划,应在编制过程中依法开展环境影响评价。
“我们在江西省做的一个规划环评,业主跟我们说,规划环评有什么用,就是你们挣钱的一个路子而已,没什么其他的作用。”伍玉容说,“他们根本就没有根据环评的建议去做。”
环保部与发改委在最近发出的通知强调,如果编制区域、流域、海域的建设、开发利用规划等综合性规划不进行规划环评,规划审批机关不予审批。
2003年施行的环评法就已经明确提出,规划要进行环评。2009年,国务院又颁发了《规划环境影响评价条例》。“目前的问题不是没有法律规定,而是执行的问题。”一位不愿公开姓名的环境法学专家告诉《法制日报》记者,如果不强化实施法律的实施,出台再多的法律与红头文件恐怕也难解决问题。
