森林大尺度回归。1999年以来，针对长期过度垦殖、过度放牧、过度采伐导致的生态环境问题，国家先后实施两轮退耕还林还草，两期天然林保护工程，加上三北防护林体系建设、长江黄河中上游水源涵养林建设，大规模推进国土绿化，封山育林，封山禁牧，“森林回归”“绿色回归”成为21世纪最显明的时代特征。国土“三调”与国土“一调”相比，全省林地面积增加0.5亿亩。比新中国成立时，“森林回归”面积超过1亿亩。
“五位一体”的生态空间。2018年，实施新一轮国家机构改革，新的林业部门在治理空间上有较大幅度扩展，增加了草原、国家公园、自然保护区、地质公园、地质遗迹、风景名胜区等监管职责，加上原有的森林、湿地、荒漠化治理，形成连接林地、草地、湿地、荒漠化土地、自然保护地“五位一体”的生态空间。国土“三调”数据显示，2020年全省林地1.87亿亩，草地0.33亿亩，以林草为主体的生态空间2.2亿亩，占全省国土空间72%。各类自然保护地是核心生态空间，全省自然保护地面积0.33亿亩。根据国家统一部署，把各类自然保护地整合为国家公园、自然保护区、自然公园三部分，形成以国家公园为主体的自然保护地体系。从体制机制上改变条块化、碎片化状态，实现生态空间整体连通，一体化保护、一体化修复、一体化治理、一体化发展。
从“农用地”到“生态用地”。我国土地管理法第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。可见，林地、草地，无论分布于何处，生态功能如何，一概与耕地一样，属于土地管理法中的农用地。2019年，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求，实行“多规合一”，把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，形成“三区三线”的国土空间规划整体格局。“三区”即城镇空间、农业空间、生态空间，“三线”即城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。生态空间是以提供生态产品和生态服务为主体功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、荒地、荒漠、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋……总体趋势，“五位一体”生态空间土地由“农用地”向“生态用地”过度，新林业部门主要阵地不再农业空间而在生态空间。绿水青山就在生态空间，生态空间是林业部门施政施治空间，就是“林政空间”“林业空间”。由此，林业部门与农业部门分空间而治之。
生态空间是根空间，源源不断向城镇空间、农业空间输送营养。实现三大空间物质、能量和信息交换，需要连通城镇空间、农业空间、生态空间，修筑输水管线、输气管线，以及公路、铁路运输线，信息网路。城镇空间、农业空间向生态空间提供保护修复支撑体系，生态空间向城镇空间、农业空间提供生态产品和生态服务。城镇空间、农业空间具有经济发展潜力，提供了更多就业岗位，支持生态空间人口向城镇空间、农业空间转移。乱世上山、盛世下山。当今盛世，人口下山进城，或是向公路、铁路出入口集中，大势所趋。具有较强就业竞争力的人口，优先选择是向中心城市转移，次优选择是向小城镇转移，再次选择是向乡村社区转移。在生态空间上生产生活的人口减少，有利于生态空间休养生息，加快自然生态修复，恢复宁静、和谐、美丽。人工辅助自然修复，可谓顺应时势，四两拨千斤。人口空间格局变化，引发国土空间利用格局变化。城镇体系发展壮大，一方面挤占农业空间，另一方面需要更多农产品供给，增加耕地占补平衡压力。部分耕地需要压力在农业空间内部，通过土地整治、集约利用得以缓解。腾退过度绿化、经济林过剩产能占用的耕地，也是缓解耕地压力的有效途径。还有部分耕地需要压力传导至生态空间，垦殖生态空间。生态空间管控压力增加。无论是绿化，还是垦殖，都不能违背自然规律、违反法律规定，都要讲实际、讲科学、讲法治。
以“亩地论英雄”，生态空间健康高效。三大国土空间并不是固定的、僵化的、一成不变的，而是与时俱进的。随着科技进步、经济社会发展、人口格局演变、交通体系成熟，国土空间规划会随之调整，国土空间利用结构也将随之发生整合优化。三大空间变化的主题是结构优化与区位置换，使自身结构更合理、功能更强大，而不是简单的总量与规模扩张。三大国土空间在总体上维持空间存量规模，不断优化空间结构。由于国土空间的有限性，实现经济社会永续发展，三大国土空间都要实行“亩产论英雄”，实现自我革命、自我价值提升。在单位城镇空间上要创造更多经济价值（GDP），在单位农业空间上要创造更多农产品，在生态空间上要创造更多生态产品和生态服务（GEP）。绿色是金。林业部门的主体任务，就是顺应国土空间之变，推进生态空间治理，提升生态空间产能，促进生态空间健康高效，实现生态空间山清水秀。（陕西省林业局党组书记、局长 党双忍）
作者注：本文是“本文是“林政之变”系列文章之一。2021年12月26日写于磨香斋。
