治霾执法应当“举报必查” 让责任人有切肤之痛
治霾执法应该做到“举报必查”据全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告披露，2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但在全年查处的案件中，大气污染类仅占12%。雾霾天气挥之不去，大气污染处处告急。据环保部发布的《2013中国环境状况报告》显示，按新标准检测，2013年全国74个城市中仅有海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标。由是观之，“同呼吸，共命运”有了新含义。现在问题来了：雾霾给治理留下多少时间？2013年，顶层治理决心很大，标志之一：由环保部牵头，发改委、财政部、工信部、住建部等多部委共同编制的《大气污染防治行动计划》，业内称为“国十条”，号称“史上严”。有没严出成果，关键看“疗效”。在环保部接到的举报中，大气污染类占73%。数字说明，公众对吸一口新鲜空气有多么急切。从违法必究的高度，全年查案中，大气污染类所占比例也应该在73%左右，实际只有12%，表明大多数大气污染举报并没有进入执法程序。就12%的案件中，查处质量如何也是一个问题。全国人大常委会委员袁驷直言，执法检查时一个城市称查处几百起案例，结果真正惩治的只有五例，多罚十万，有的罚两万，有的只是挂牌警告。就这执法力度，雾霾治理只能“等风来”。大气污染众因一果，雾霾治理千头万绪。“家家点火，村村冒烟”的粗放式经济；“先污染，后治理”的治理老路；“唯GDP论”的政绩考核方式；“条款过时，覆盖留白”是法律供给问题；“违法成本低，守法成本高”对污染企业负激励；“上有政策，下有对策”，一些企业对环境执法采取“一来就停，一走就排”态度；“铁路警察，各管一段”乃分割治理现状；“拿人的手短，吃人的嘴软”为环保执法部门与地方财政之关系；“政出多门，九龙治水”难以形成治理合力等等，从不同切入，有不同原因。归因落到现实层面，根本的一条：有法不依、执法不到位。与法律不足相比，执法不到位更彰著。高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海曾指出，目前有70%左右的环境法律法规没有得到落实；如果法律法规的要求全部落实到位，主要污染物可减少70%。两个“70%”昭示，执法才是大气污染治理大的“富矿”，是未来有潜力、值得关注的领域。假如做到“举报必查”、“查必有果”，执法部门以实效回应群众举报，相信大气污染局面将大为改观。当然，提高大气污染治理的执法效能是一个宏阔的议题，每推进一步都要付出百倍努力。于法律，需要“打补丁”、“升级”。尤其在监管这一块，坐实行政责任，明确对大气污染防治失职、渎职行为的追责范围和惩治措施；于体制，一方面，破除地方保护主义，改变大气污染治理各自为政的局限，形成整体治理观念；另一方面，扭转环保部门听命于同级政府部门的尴尬，通过体制创新，强化自上至下监督之外，让同级监督成为可能。于制度，尽快落实诸如“举报必查”的规定，与公众一道，同心同德，合力共治，雾霾才可能有烟消云散的那一天。 大气治理要让责任人有切肤之痛被誉为“史上严”的《大气污染防治行动计划》已实施一年，成绩有目共睹，但缺陷同样有目共睹，其中，大量没有得到查处的大气污染案件显得格外突兀——2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但在全年查处案件中大气污染类仅占12%。换言之，超过80%的大气污染案件并未得到应有的查处。由此也不难看出，“史上严”行动计划所面临的，是一系列“史上严”的现实挑战。出于利益大化的考虑，不少地方都不惜破坏环境谋发展。甚至还有先污染再治理的思想。有些污染还难以查清责任人。比如备受关注的雾霾天，至今仍难确认工业污染、城市建设、汽车污染、冬季供暖等各占据多少比例，这为追究责任造成了困难。大气污染难以问责的关键还在于，某些地方政府对此缺乏足够的重视，全国人大常委会执法检查组调查发现，有的地方政府为谋利快速扩张钢铁、水泥、电解铝等高污染、高耗能的产业，导致产能严重过剩；一些地方则存在人情执法、以罚代管等问题，违法排污行为得不到有效遏止。政府的治污懈怠几乎令环境污染在所难免。对政府部门来说，环境无疑是基本的公共产品。全国人大常委会已将修改大气污染防治法列入今年立法计划。当前环保的大困境是，虽然各项制度规定细致入微，但大气状况仍在悄无声息地恶化。究其原因，在于缺乏一种基于控制污染总量的法律约束。扭转这样的局面，不仅需要控制单个污染源，更应从宏观决策层面控制污染总量，将环境质量纳入官员考核体系，不仅有利于明确分工、统一部署，同时也是政府责任的一种具体体现。所谓“徒法不足以自行”，任何法律制度的生命力都在于执行，以“史上严”大气污染防治行动计划遇冷为镜鉴，新修订的大气污染防治法要想发挥出预期威力，首先就应该明确违法者需要承担的法律责任，谁来进行监督、如何进行追究、怎样进行处罚——加大处罚力度只是一方面，明确相应的领导责任以及调整干部考核体系，显然更加重要。只有令污染企业和相关部门的负责人感受到切肤之痛，他们才会真正懂得环保到底意味着什么。退一步说，只有确保每起环保案件都能得到及时查处，才能大限度调动公众积极性，从而共同守护碧水蓝天。强化联动机制，落实各方责任大气污染严重的现状是多种因素造成的，而大气污染防治则是一个庞大而复杂的系统工程，要加强顶层设计，法律、行政、经济等多种手段并举，建立区域联防联控制度。只有政府部门和社会各方面齐抓共管，落实责任，才能真正打一场大气污染防治的人民战争。针对当前我国大气污染问题呈现出的区域性复合型的特点，治理难度大的现状，现有的联防联控机制作用发挥不够，结合大气污染防治工作的特点对症下药是当前工作的重点。正在北京举行的十二届全国人大常委会第十一次会议近日分组审议关于检查大气污染防治实施情况的报告。“在一些重要的活动中，我们打出了大气污染防治的组合拳，这些措施看起来是有效的。”张兴凯委员建议采取综合措施防治大气污染，希望有关部门今后能从大气污染、经济、就业以及可持续发展等方面，对组合拳的成效进行综合的政策评价，总结出防治大气污染的有效、可行的措施。梁胜利委员建议建立健全防治大气污染的部门联席会议制度，强化联动机制，落实各方责任。“在现实中，行业、部门或单位为了谋求自己的利益，把污染防治的任务推给政府，把问题留给社会，这是大气污染防治难以突破的一个重要原因之一。要打破部门、单位和个人的利益壁垒，使其自觉承担社会责任。”就此，他进一步指出，应把防治大气污染部门联席会议这个机制延伸到各地、各有关部门和单位。从顶层设计开始，明确各个行业、单位和企业的责任，联动解决，形成齐抓共管的局面。“既要有联防联控的机制，还需要根据造成的原因、根本性治理的要求界定责任主体，制订治理的实施方案和具体工作规划，明确目标，限期治理。”蒋巨峰委员强调，要想研究出切实解决区域性复合型大气污染具体可行的路径、办法和措施，首先要弄清楚区域性大气污染的源头在哪里，根本原因是什么以及如何从源头上进行根本治理的方法与措施。把这些问题弄清楚以后，既要有联防联控的机制，更需要根据造成的原因、根本性治理的要求界定责任主体，制订治理的实施方案和具体工作规划，明确目标，限期治理。全国人大环境与资源保护委员会副主任王云龙委员也主张要用系统工程的观点来统筹防治大气污染，防止顾此失彼。他强调，该付出的代价必须付，但要防止付出不必要的代价，要着急但不要急躁，要统筹经济建设和生态建设，要统筹治理大气污染、水污染、土壤污染，特别是水污染、土壤污染，这两者的危害不比大气小，治理起来难度更大，所以要综合考虑、统筹安排。
