宋晓晖 蒋春来 雷宇
我国正处在固定污染源排污许可制度改革的初期阶段，按照《固定污染源排放许可制实施方案》部署要求，2016年将率先在全国范围内的火电行业开展排污许可证核发工作。火电行业作为我国能源消耗和污染物排放的大户，长期以来一直是我国工业污染源领域防治的重点。尤其是“十一五”以来，火电行业纳入到总量控制管理体系，目标单列，实施全口径管理，为全面开展规范化、定量化、精细化的排污许可证管理打下了良好的基础。
因此，在环境管理从粗放式走向精细化的大背景下，建议先期在火电行业开展全过程、定量化、精细化的排污许可管理工作，为国家深化排污许可制度改革、推进点源环境管理的精细化先行探索积累经验。
在火电行业开展综合性、全过程、“一证式”的排污许可管理
排污设施全覆盖。从美国、欧盟的排污许可制度体系和管理经验来看，排污许可制度的管理对象是装置或设施。排污许可制度所面对的管理主体是企业，而许可的对象则应当是企业中全部的生产或排污设施。我国火电行业排污许可证应适用于各种容量的燃煤、燃油、燃气、燃油页岩、燃石油焦、燃生活垃圾和燃生物质的火电机组所在企业，许可的对象应当包括企业内的发电机组及其附属设备、锅炉等全部设施。
排放因子全纳入。排污许可证的监管范围应当包含火电行业的全部排放因子，针对所有大气污染物、水污染物、噪声以及固体废弃物的处理处置提出控制要求并进行管理。其中，二氧化硫、氮氧化物、烟尘、汞及其化合物等大气污染物是火电行业的首要污染因子。火电企业产生的废水主要包括工业冷却水排水、化学水处理系统酸碱再生废水、过滤器反洗废水、锅炉清洗废水、冷却塔排污废水、脱硫废水等。另外，炉渣、飞灰、脱硫残渣和副产品、水处理污泥、SCR脱硝工艺催化剂、废机油及废润滑油等固体废弃物的处理处置以及噪声污染也应当纳入排污许可管理，实现综合性、一证式的管理。
生命周期全管控。以综合性排污许可为载体，从火电企业的建设、试运行、正式投产运行到企业的关闭，实施全生命周期的“一证式”管理，将区域质量改善需求、达标排放要求、总量控制制度等落实到污染物排放许可要求上，实施燃料控制、清洁生产、末端治理的全过程管控。对于建设期，将“三同时”要求纳入许可证中，以许可证的监管替代“三同时”验收；对于运营期，将对设施的燃料使用、清洁生产、治污设施运行、监测等全部环境管理要求纳入许可证，企业通过按证排污确保排放水平达到许可要求。
建立环境质量目标导向的许可限值核定技术方法
基于排放标准和企业排放特征，识别和确定火电企业许可排放污染物种类。根据《火电企业大气污染物排放标准》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》或地方标准，按照不同燃料类型确定火电企业纳入排污许可管理的大气污染物，其中应当包括二氧化硫、氮氧化物、烟尘、汞及其化合物、氯化氢；镉、铊及其化合物；锑、砷、铅、铬、钴、铜、锰、镍及其化合物，以及一氧化碳等。根据《污水综合排放标准》及火电企业水污染物排放特征，火电企业纳入排污许可管理的水污染物应当包括pH、悬浮物、硫化物、COD等。
基于排放标准和最佳可行技术核定许可排放浓度限值。排放标准是火电企业许可排放浓度限值的最低限。为充分体现行业的公平性，基于鼓励先进、淘汰落后的原则，还应综合考虑火电行业最佳可行技术的控制排放水平，确定现有火电机组的许可排放浓度限值。对于新、改、扩建火电项目，按照批复后的环评文件要求确定许可排放污染物的种类和浓度限值。对于现有项目，原则上按照排放标准确定许可排放浓度限值。对于环境质量超标或者有空气质量改善需求的地区可以参照火电行业最佳可行技术水平确定许可浓度限值。
基于环境质量改善需求核定许可排放量限值。以达标排放为最低标准，综合考虑区域环境质量现状、季节环境要求以及企业所处位置等因素，确定火电企业许可排放量限值。火电企业许可排放量限值采用约束系数法进行确定，即许可排放量=基准排放量×约束系数。基准排放量是指按照达标排放测算得出的排放量，约束系数则分别按照区域环境质量改善需求、大气污染传输条件以及大气污染季节分布特征三类影响因素，分为指标约束系数、地区约束系数和季节约束系数，取值范围为0~1。指标约束系数是根据区域内关键的大气污染问题及空气质量超标情况，确定的重点管控污染物许可排放量削减比例。地区约束系数是指综合考虑区域内各类污染源的分布情况、大气污染物的传输条件等，确定的敏感区域内企业许可排放量削减比例。对于有显著季节排放差异性特征的污染物指标，可以通过设置季节约束系数实现季节调控，有效避免重污染天气的发生。
通过排污许可落实对企业的全方位管理要求
根据欧美排污许可管理经验，排污许可应当包含从企业的建设、审批、生产运行、排放、监控，到企业关闭的全生命周期的环境管理要求。除了排放浓度与排放量外，许可管理的内容还应当包括原燃料的使用、能源效率、污染防治、监测、风险防范等全部管理要求。
规定燃料要求，严控污染源头。根据《商品煤质量管理暂行办法》等国家和地方燃料使用政策，对每台机组的燃料品质（包括热值、硫分、挥发分、灰分等）及使用量等进行规定；各地根据实际管理需求，可规定机组最大单位发电能耗，并将各项燃料控制要求在许可证中载明。
规定清洁生产要求，加强过程管控。根据《火电企业清洁生产审核指南》等相关政策标准，要求新、改、扩建项目通过采用高效、节能、先进的设计技术或进行高效节能技术改造，从源头削减污染，提高资源利用效率，加强过程管控，减少污染物和废弃物的排放。对机组进行整体运行优化达到清洁生产指标要求，并将全部清洁生产要求在许可证中载明。
规定污染防治要求，确保稳定达标排放。依据相关法律法规、技术规范等，分别针对大气污染防治措施、水污染防治措施、固体废弃物处理处置、噪声污染防治规定许可证管理要求，并在许可证中载明。其中，针对火电企业的大气污染防治要求应当包括有组织废气排放控制要求和无组织废气排放控制要求。有组织排放要求主要是针对烟气处理系统的安装、运行、维护等规范和要求。无组织排放要求是针对储煤场、物料场、翻车机房、备煤备料系统、脱硝辅料区等排放节点，提出防风抑尘措施或除尘设施的运行要求。
规定监控要求，保障排放数据真实有效。根据《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》等相关法规文件，要求企业按照国家或地方污染物排放标准、环评文件及相关环境检测技术规范的要求编制自行监测方案并在许可证中载明。规定企业按照相关法律法规和技术规范要求安装、运行和维护自动监控系统，与环境保护主管部门联网，并通过环境保护主管部门验收，保障自动监控设施的运行条件、合理设置自动监控系统参数、确保自动监控数据的有效性、真实性、准确性，并将企业自动监控的安装、运行及联网情况以及全部自动监控要求在许可证中载明。规定企业针对无自动监测的大气污染物排放、水污染物排放、厂界噪声，按要求设置监测点位、采用规范的监测方法开展手工监测，并对环评文件有要求的开展周边环境质量监测，将企业开展手工监测的情况以及全部手工监测要求在许可证中载明。
规定应急与风险防范要求，严防环境突发事件。依照相关法律法规的要求，要求火电企业建立应急与风险防范管理体系，并将相关装备、措施、制度建设情况以及全部管理要求在许可证中载明。火电企业应当按照国家有关规定建设环境风险预警体系，对排放口和周边环境进行定期监测，评估环境风险，排查环境安全隐患，并采取有效措施防范环境风险。建立健全安全管理制度，定期检查各项安全防范措施的落实情况，定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案。在发生或者可能发生突发环境事件时，应当立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向环境保护主管部门和有关部门报告。报送、报告突发环境事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
建立企业自主报告制度，为排污许可证后监管奠定基础
在排污许可证中明确企业自行监测、自行记录和自行报告的要求，突出企业环境治理的主体责任、建立自我监管机制，从被动治理转变为主动防范。通过企业自主提交排污许可证执行情况报告，为排污许可证后监管提供重要的技术基础。
排污许可证执行情况报告，按照不同记录与报告的内容和要求，分常规报告、非常规报告和变更报告等报告形式。
常规记录与报告是指企业应定期记录并向发证机关报告许可证执行情况。按照报告频次分年度报告和每日报告。火电企业应定期对其日常生产运行情况进行记录并保存两年备查，每天通过排污许可管理信息平台向发证机关报告日常生产运行和排放状况。每年度向发证机关报告年度排污许可证要求执行情况，并附此年度在线监测及自行监测数据表。
非常规记录与报告是指异常或突发情况下的记录与报告。主要有故障报告、超标报告和突发环境事件应对报告。当主体设备或治污设施、自动监控系统发生故障、停运或不正常运转时，应及时记录并向环境保护主管部门报告故障情况，报告内容包括故障发生原因、采取的应对措施及故障期间生产和排放情况等。在线监测或企业自行监测数据显示超标时，企业应立即查找、分析超标原因并向环境保护主管部门报告。火电企业还应在突发环境事件后在规定期限内，向环境保护主管部门提交突发事件应对报告。
变更报告是指当持证企业生产、运行、排污等基本信息发生变化时应当在规定期限内向发证机关提出变更报告。
作者单位：环境保护部环境规划院
