◆贺震
实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是中央就环保管理体制改革作出的顶层设计。面对此轮环保改革，一些人认为，县一级环保监测监察执法机构上收了，环保局也不再是县级政府的组成部门，县级政府在环保上就没有了“人”、“眼”、“手”。具体体现在，环保规划、总量控制、环评、监测、应急、执法等工作将不由县（市、区）机构实施，县级政府就无法及时掌握环境质量和污染源等信息，无以查处环境违法行为，无法发挥属地管理职能，也就无法对本行政区域环境质量负责。
这种思虑极易把人引入歧途。此轮环保改革重在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、权威性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的问题，提高环境监管的有效性。因此，要达成既定的改革目标，地方政府特别是县一级政府的环保责任只能强化，不能弱化。笔者认为，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，首先要保证县级地方政府对本行政区域的环境质量负责，保证县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法律规定落到实处。
强化县一级政府的环保职责，符合相关法律法规的要求。我国现行相关法律法规中，都强调了地方各级人民政府要对本行政区域的环境质量负责。如新环保法第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第十条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。据统计，在新环保法中涉及地方政府环境责任的法条多达14条，每一条都有深刻的内涵和很强的针对性，是地方政府履行环境责任的基本依据。今年1月1日起施行的新《大气污染防治法》也对地方政府的主体责任进行了规定。如第三条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责”，第五条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”。可以看出，地方政府尤其是县级政府，在法律上负有环境保护的主体责任，在环境形势仍然严峻的当下，地方政府特别是县一级政府，尤其要承担起环保责任。如果没有县级政府对环境保护负责作为支撑和依托，市、省级政府对环境质量负责就成了空中楼阁，就难以实现对本行政区域的环境质量负责。
强化县一级地方政府对环境质量负责，须放到中央总体决策中去认识。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是中央推进生态文明体制改革系列重大举措的组成部分。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，要“构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法
（试行）》第二条规定，“本办法适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员。”这一“办法”是督促领导干部在生态环境领域正确履职用权的一把制度利剑、一道制度屏障，通过明晰领导干部在生态环境领域的责任红线，从而实现有权必有责、用权受监督、违规要追究。中央作出这些规定，就是督促地方政府（包括县级地方政府）履行环境保护的属地责任。
强化县一级政府的环保职责，还是由产生环境问题的根本属性决定的。环境污染和生态破坏是经济社会生活的副产品。解决环境问题，必须把对经济社会生活的管理作为抓手。而经济社会生活的管理权限大多在于属地政府。因此，环境监管中，不能忽视甚至否认属地政府的属地责任。有些人之所以产生实行垂直管理后县级政府可能不需要对环境质量负责的错误认识，就在于就环境问题看环境问题，没有深刻认识到产生环境问题的根本原因及其根本属性。
在环境监管中，属地管理和体现独立性的垂直管理并不是非此即彼的关系，而是相互补充的关系。监测监察执法机构也好，环保局机关也好，虽然垂管、派出了，仍然要做好相关的环保工作。一个区域的环保工作，也不可能出现没有部门去做的情况。通过改革，绝不是本行政区域的环保工作包括监测监察执法没有机构去实施了，而是地方上的“赶超压力”、“政绩饥渴”和发展冲动对环保行政许可、监测监察执法的干扰降低了，发展能够科学、可持续了，监测数据能够真实、可信了，监察执法能够少受地方保护的掣肘了。
因此，不管垂直管理的具体设计和实施细节如何，县级地方政府应按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，支持、协助设立在本行政区域内的环保局、环境监测机构、环境监察执法监管机构的工作，并且监督其遵守和执行法律和政策。对于环保局、环境监测监察执法机构来说，虽然将来不属于当地政府管理，但对于当地政府推进生态文明建设、加强环境保护的相关工作与活动，仍然要按照环保法等国家法律法规的规定积极参与、履职尽责、抓好落实。
强化县一级地方政府对环境质量负责，必须多部门共同发力。环境问题是发展问题，环保工作不仅仅是环保部门要做的工作。因此，做好环保工作，绝不仅仅是环保部门的事，而是相关经济部门共同的事，更是政府和各职能部门的事。环境保护规划、政策以及相关措施等，必须统筹纳入发改、组织、人事等部门的相关综合规划与工作考核之中；环境保护投入、建设、发展等必须统筹纳入财政、住建、国土等部门的相关投资计划与建设之中；环境污染防治、自然保护、生态修复等必须统筹纳入工农业、林牧业、矿产业等的生产发展与治理保护之中；环境保护监管、监督、执法等必须统筹纳入工商、城管、公检法的相关日常监管与司法打击违法犯罪之中。为此，要充分发挥各相关部门在生态建设和环境保护工作中的重要作用，形成管资源管环保、管行业管环保、管生产管环保的工作格局。
在垂直管理下，县（市、区）政府不仅依然要对本行政区域环境质量负责，而且要进一步强化。在这个关键问题上，不能有半点含糊。
