◆罗岳平 鞠昌华 骆芳
监察、监测通常会被认为是环境管理的两条腿，或谓鸟之两翼。监察监测实行省以下垂直管理的改革思路明确以来，有些市、县环保局可能会有些担心，把这两块独立出去，会不会对环保工作带来影响？
垂直管理是党的十八届五中全会确定的重大环保制度改革，有利于增加环境执法的统一性、权威性和有效性，对克服地方保护主义和行政干预、提高环境执法的公平公正性和执法效力具有重要的现实意义。笔者认为，将监察和监测与市县环保部门剥离是必需的，现在不是讨论要不要动手术，而是应该考虑如何确定最佳的手术方案。将监察监测从环保局垂直出来是一台非常考验智慧和能力的精细手术，既不削弱局机关的工作能力，又要确保监察监测垂管后发挥预期作用。
在现行的属地管理体制下，地方环保局一方面因为职责所在，不得不踩着刹车；另一方面因为地方主要领导希望油门踩深点，GDP增长速度更快点，甚至安排环保局招商任务，使得环保局在踩刹车与踩油门的博弈中进退失据，出现了“踩得住的坐不稳，坐得稳的踩不住”的窘境。但实际上，环保局的职能定位就应该是统一监管。《环境保护法》第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”
因此，笔者认为，市、县环保局主要职责应该是做好生态环境事务的统一监督管理，这也是监察监测实行省以下分离垂管的重要认识基础。作为监管者，市、县局机关主要应该行使环保行政审批与监督权力以及开展综合协调工作，而监察监测只是其获得监管信息的渠道。
作为环保局监管工作的支撑力量，监察监测通过独立开展工作，将其收集到的信息反馈到局机关，再由局机关综合应用到决策管理中，从而有效提高监管工作的独立性，进而提高监管工作成效。并且正因为环保局的监管职能要求，需要环境监测和监察工作不受地方政府的干扰。
作为环境“护士”的监测工作，不能因为病人的不配合而受到干扰，应坚持一支体温计量到底。环境监察同样必须坚持“执法必严、违法必究”的原则，绝不能因为地方财税和GDP发展需要而网开一面。通过省以下监测监察的分离垂管，可以有效抵御地方保护主义的压力，以准确的监测信息和严格的执法监察，为各级环保行政主管部门提供更为准确的环境数据和更强的执法震慑力量。
环境监察、监测的剥离，将在一定程度上解决集体“改数据”、“捂盖子”现象。同时，也需要在新的框架下通过合理的事权安排与流转协作机制设计，减少因部门分离、沟通不畅带来的监管效率下降。
首先，加强监察监测机构的信息获取能力。在新的监督框架下，对监察监测专门的执法和监测信息获取能力提出了更高的要求。这就需要将一些过去不完全相关的业务剥离出去，保障监察监测工作的专业性，尽可能全面准确地收集执法和监测信息。
对环境监察队伍，要求整体业务全能化、个体业务专业化，形成对各类环境污染和生态破坏行为更全面、更精准的监察能力。加强日常监察强度，强化专项监察力度，有效提供辖区环境执法信息。对环境监测工作，要求形成全面覆盖的生态环境监测网络，加强监测能力建设，形成对各类生态环境要素的监测调查能力。提升环境质量监测、污染源监督监测和突发环境事件的应急监测技术水平和应用保障。
其次，加强监察监测机构的信息化水平。利用监察监测工作中获取的环境信息，构建高效的数据库，提升部门间信息共享水平。比如，通过环境空气质量信息的共享，确保环保局能够及时应对污染天气；通过水源地水质信息的共享，确保环保局能够及时开展水源地应急响应；通过污染源监督监测数据的共享，确保环保局能够及时对污染企业开展调查处理，在技术上强化监察监测工作对环境管理的支撑能力。
第三，强化新框架下监察监测与环保局工作之间协作机制。监察机构对发现的违法排污行为或其他线索，除法律法规安排属于监察机构可以直接处理的情形外，应进行同级流转，书面报告当地环保局，由其指定相应的内设机构研究，督促企事业单位整改或直接处罚。同时，报告直管上级。直管上级抽查涉事企事业单位的整改情况，督察下级环保局的响应情况，看是否存在不作为、懒政等情形。也就是说，垂直管理后，市、县环境监察人员按属地原则，分级分类履行监察职能。对发现问题线索负全部责任，然后移交到当地环保局处理，上级环境监察机构有权对处理情况进行督查。监察垂直后，发现案情与案件办理会形成分离的局面，有利于公正办案。但局机关要加强政策法制等内设机构的建设，并制订其与另外的内设职能机构会商定案的机制，是否合理、可行应进一步论证。
监测结果的流转与监察类似。对超标的环境质量数据，可能导致当地政府两种截然不同的反应。一种是正能量的，引起地方政府高度关注，安排资金，责成环保局牵头，其他部门配合，采取综合措施改善环境质量，从而发挥监测的问题导向作用；另一种可能是负能量的，把监测结果欠佳的压力全部传递给环保局，使环保局处境更为艰难，两头受压。环境质量由地方人民政府负责，而不是由环保局负责，但在实际工作中，政府责任经常不自觉地异化为部门责任。对此，一定要依法扭转。环境质量恶化了，环保部门可以通过监测等手段发现并查明原因，但需要地方政府统筹经信、住建、国土、农业等部门的力量打攻坚战，环保部门没有能力发现问题又独自解决问题。监测垂直管理后，环境质量监测事权将上收到上级监测机构，为及时应对环境考核压力，环保局应就重要环境质量问题及时向地方政府作专题请示，并将监测报告附在其后，促使地方政府更主动地作出反应。
监察监测垂直管理后，工作内容和方式并没有发生变化，只是管理体制有调整。无论怎样改，监察监测都是为环境管理服务的基本支撑力量。面对这种转变，各方面都有一个适应和完善的过程。改革有利于强身健体，需要正确看待，并充满信心。
