◆李国军 金增鑫
环境保护部日前发文终止建设项目环境监理试点工作。在当前环保审批制度改革深入推进之时，建设项目环境监理将如何推进成为业界的关注热点。
开展建设项目环境监理，是为了加强办理环评手续后到正式投入生产或使用期间的环境管理而设立的制度。从一开始就将其作为建设项目建设全过程管理的重要手段，通过强化事中的管控，提升环评的有效性和完善性。自2002年在国家重点建设项目中拉开工程环境监理试点的帷幕后，环境保护部先后组织两批省级试点，许多地区在建设项目环境监理方面开展了富有成效的探索工作。特别是辽宁、江苏等省出台管理办法，完善配套标准，有的地区甚至将建设项目环境监理纳入到地方相关法规，对探索和推动环境监理发展起到了示范引领作用。
笔者认为，当前，在原有试点政策停止，新的政策措施尚未出台之际，应对环境监理试点工作进行梳理和总结。特别是针对以下几个在试点工作中发现的问题，应加强认识和分析。
一是法律法规依据不完善。政府部门履行职能，是权责法定、法无授权不可为。现行环境保护法律法规，无论是新修订的《环境保护法》，还是《环境影响评价法》，甚至更早的《建设项目环境保护管理条例》，对建设项目环境监理都没有明确的规定，这让环保部门推动环境监理工作开展缺少足够的法律支撑。去年底出台的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》，也只是将“施工期环境监理开展情况”作为事中监督管理的一项具体内容，对开展环境监理的法律支撑效力不够。
笔者认为，要深入推进环境监理，就必须从国家层面制定建设项目环境监理管理办法或实施细则。要对政府、企业和市场的关系进行定位，对监管部门、建设单位和环境监理单位的职责进行明确，对环境监理制度的具体实施进行细化。统一环境监理的基本要求、内容范围、项目类型、机构设施、制度方法、工作程序等，为建设单位开展环境监理、主管部门检查环境监理工作提供量化依据，确保制度的规范性和可操作性。
二是建设单位主体责任落实不够。环境监理落实得好不好，建设单位非常关键。但是当前，建设单位对开展环境监理的积极性和重视程度都不高，认为自己花钱给自己“找事”划不来。甚至有的建设单位为了节省经费，不顾质量恶意压低环境监理费用，这些势必造成环境监理市场竞争的恶性循环。如果不改变建设单位重经济效益轻环保投入的观念，环境监理就会流于形式，成为摆设。
因此，笔者认为，落实建设单位环境监理的主体责任，仅仅从法律层面明确是不够的，还要从具体操作层面增强对建设单位的约束力，做到权责相统一、处罚与责任相适应。要通过深入的舆论宣传强化建设单位环境意识和主体意识，通过日常监管、严格惩处等有效手段推动建设单位落实环境监理制度。要加强建设单位清查，强化事中监督检查，建设环境监理监管平台，对合同、方案、月报、季报以及各项专报进行汇总，随时掌握建设项目进度及环境监理开展情况。要把对环境监理情况的检查，纳入企业环境信用评价，对存在违法行为或落实不力的，严厉处罚并予以曝光。
三是技术规范体系配套不足。建设项目环境监理是指环境监理单位受建设单位委托，依据有关环境法律法规、建设项目环评及其批复文件、环境监理合同等，对建设项目实施专业化的环境保护咨询和技术服务，协助和指导建设单位全面落实建设项目各项环保措施。当前，一些地方只有施工期环境监理技术导则、实施方案编写大纲等地方规范，而环境监理的技术标准、验收指标及收费标准等仍需完善配套。只有这样，才能为环境监理市场的有序运转创造条件。
比如，环境监理收费迄今为止还没有统一标准，这也造成招、投标过程中，建设单位为了节省经费无限压低环境监理费用、环境监理单位为了中标一味降价等不正常的市场行为，影响了环境监理事业的健康发展。现有的收费方式中，不论是按照环评报告所列环境监理费用收费，还是采用成本核算法收费，虽各有特色但也存在一些问题。因此，应兼顾项目的行业特点、污染程度、周围敏感点分布以及服务期限、工作量等，制定环境监理收费标准。收费标准以估算投资额为基础，根据不同监理阶段确立收费基准价格并合理区分档次；根据行业和开展难度设立行业系数，根据服务期限、敏感程度和污染程度设立调整系数，以此对基准价格进行调整，确保收费既合法合理又具有一定弹性。
四是环境监理市场尚需进一步规范。当前，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。一方面，改革完善环境监理企业管理制度。在环境监理单位行业资格能力认定等方面，发挥好行业协会的作用，解决政府职能“错位”、“越位”和“缺位”现象，提升市场的效率。另一方面，强化规范市场秩序，开展环境监理企业环境信用评价，建立完善环保监管、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，严厉惩处环境监理企业违法行为，维护和健全环境监理市场的秩序。
加强对环境监理市场的规范，要求环保部门更好地发挥服务职能，为市场的良性运转提供保障。建立环境监理项目清单。根据环境监理的范围，明确实行环境监理的项目类型，对必须开展环境监理的项目类型进行细化，形成具体的目录清单并对社会公开。建立环境监理企业名录库。在省级区域内，按照环境监理企业自主申报原则，建立企业名录库，对环境监理机构的基本信息、信用评价以及违法行为等进行集中公开，为建设单位遴选环境监理机构提供清单和依据。建立环境监理企业黑名单制度。鼓励行业协会建立黑名单制度，将技术服务能力弱、综合信用差的环境监理机构列入黑名单，定期向社会公布。
