◆任雅娟 葛察忠 杨琦佳 高树婷 李晓琼 龙 凤
“绿化”税制，既要着眼于优化原有税制，更重要的还是设立独立的环境保护税，发挥其核心和主导作用，构建绿色税制，促使环境污染外部成本内在化，从而减少污染排放，改善环境质量。
酝酿和讨论已久的《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环保税法》），将于2018年1月1日施行。这是党的十八大后出台的首部单行税法，进一步彰显了我国全面协调推进五位一体总体布局、大力推进生态文明建设的坚强决心和信心。
《环保税法》出台历经十年，两次审议。纵观《环保税法》立法这十年，税种名称经历了由“环境税”到“环境保护税”的变化，更加凸显环境保护税的环境保护目的。之所以经历了10年时间，一方面，由于环境问题专业性强，而作为计税依据的污染物排放量确定十分复杂，研究论证确定污染物排放量的可行性和可操作性经过了一段时期，体现了我国立法工作的科学性；另一方面，税收负担问题成为立法工作中的核心问题。如何在经济发展和环境保护间取得均衡，这是环境保护税研究制定的难点和关键。
《环保税法》的出台不仅有利于污染防治，还在促进税制绿化、优化税制结构等方面具有积极的意义。
首先，环境保护税的出台成为我国税制绿色化进程的重要里程碑。长期以来，我国与环境直接相关的税费主要有增值税、企业所得税、消费税、资源税、排污费等，并没有设立针对环境保护的独立型税种。尽管上述税费政策在促进环境保护方面发挥了积极作用，但作用范围窄、调节力度弱的问题日益显现，不能满足我国环境保护形势需要。建立我国绿色税制，势在必行。“绿化”税制，既要着眼于优化原有税制，更重要的还是设立独立的环境保护税，发挥其核心和主导作用，构建绿色税制，促使环境污染外部成本内在化，从而减少污染排放，改善环境质量。实践证明，“绿化”税制对改善环境质量,减少污染以及促进自然资源的合理开发利用都发挥了十分重要的作用。
其次，环境保护税的出台有利于我国税制结构的进一步优化。我国现行税制结构是以流转税和所得税为双主体、其他税种配合发挥作用的税制体系。一直以来，在对食品和劳务、所得、资本等课以较高税收的同时，对大量的污染和资源消耗行为不征税，使税制中未能真实反映商品和劳务的环境成本，却抬高了应鼓励的如投资、服务等经济行为的价格，税制结构有待进一步优化。近年来营改增年均减轻企业税负约5000亿元，环境保护税在这一减负空间下进入，恰好体现了OECD国家在环境税制改革中所倡导的“收入中性原则”，即政府在一定程度上将税基由劳动所得、资本所得转向环境污染，纳税人不会因为环境保护税的征收而增加额外负担。在稳定宏观税负的同时，实现部分税负从劳动、资本所得向污染的结构性转移。这种转移对于进一步优化我国税制结构、提升经济增长质量具有积极作用。
第三，环境保护税的出台有利于理顺中央和地方政府在环境治理上的事权财权关系。原有排污费收入按1∶9实行中央和地方分成。环境保护税出台后，考虑到地方政府承担本行政区域的环境质量主体责任，中央财政将不参与环境保护税收入分成，全部作为地方收入。此安排有利于促进理顺中央和地方政府在环境治理上的事权财权关系，促进地方政府承担更多的环境治理以及监督企业减少污染排放的职责。
第四，环境保护税的出台有利于规范政府分配秩序，强化预算约束。按照预算法规定，税收收入应纳入一般的公共预算管理，统筹用于保障和改善民生，推动经济社会发展，维护国家安全等方面，一般不与支出挂钩。环境保护税收入的使用也将严格按照预算法规定，纳入一般公共预算进行管理，较原有排污费收入使用更为规范。虽然环境保护税收入使用不采取专款专用的方式，但是由于负有环境主体责任，地方政府也不会降低污染防治和环境保护方面的投入力度。
第五，环境保护税的出台对其他领域的相关改革起到示范作用。作为党的十八大后出台的首部单行税法，《环保税法》通过立法的形式确定环境保护税的开征，取代现有针对排污行为的行政事业性收费，将其与部门利益脱钩，以及更加规范地使用税收收入。这一系列的改革举措是我国“税收法定原则”的良好体现，不仅会使保护环境的税收调节更加合理、透明和有效，也会对其他领域的相关改革起到示范作用，引发更多的“法制化”改革。
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《环保税法》出台的十年历程
2007年6月，开征环境保护税的研究工作正式启动。2007年5月国务院发布了《节能减排综合性工作方案》，提出要“研究开征环境税”。根据此要求，财政部、国家税务总局和环境保护部（以下简称“三部局”）迅速行动起来，自2007年6月成立联合工作小组，组建专家团队，启动我国开征环境税的研究工作。经过6年左右时间，三部局对我国开征环境税的必要性和可行性进行了论证，初步形成了税制方案，提出了配套措施，并就该方案征求了部分地方环保、地税部门意见。按照三部局的设计，环境税设计的总体思路是清费立税，逐步替代排污费，并且税负平移，维持纳税人的负担成本在短期内不增加。综合考虑立法成本及时间等因素，三部局建议，环境税制方案以税收条例的形式颁布，而非以税法形式颁布。
2014年11月，《中华人民共和国环境保护税法》（草案稿）形成并上报国务院。2013年11月，中共十八届三中全会部署“落实税收法定原则”。按此原则，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。因此，三部局积极推进环境保护税立法工作。2013年，三部局向国务院正式报送环境保护税立法请示。2014年末形成《中华人民共和国环境保护税法》（草案稿）（以下简称《税法草案稿》），经一致同意后上报国务院，国务院法制办对《税法草案稿》进行审查修改。并于2015年6月10日下发通知，将三部局起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》及说明全文公布，征求社会各界意见。征求意见稿与草案稿区别最大的是，征求意见稿中未将二氧化碳纳入征税范围。
2016年8月30日，环境保护税正式进入全国人大立法程序。在十二届全国人大常委会第二十二次会议上，财政部部长楼继伟作了关于《环保税法(草案)》的说明。这是十八届三中全会提出“落实税收法定原则”之后，第一部提请全国人大常委会审议的税法法律草案。12月19日，十二届全国人大常委会第二十五次会议对《环保税法(草案)》进行了二次审议。
2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议代表委员表决通过了《环保税法》，确定该法将于2018年1月1日起施行。
