◆陈梅 张龙江
中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要构建由国土空间开发保护制度、空间规划体系等8项制度构成的生态文明制度体系。党的十八大报告指出，要大力推进生态文明建设，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；要优化国土空间开发格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
郡县治，天下安。县级行政区划是我国经济发展、民生保障的重要基础，是环境保护的第一责任主体，也是我国生态文明建设的主阵地和“一线指挥部”。在当前行政体制下，以县的权力来优化配置域内的空间资源，合理调整空间结构与布局，比跨县、地区或省的空间格局调控更为容易。
当前，我国很多县域空间存在开发模式粗放、空间利用效率不高、生态保护不力等问题。产业布局与资源环境承载力不匹配、不协调，生产和生活空间挤压与占用了生态空间和优质耕地，使得生态用地的面积和比重下降。此外，农村人口向城镇转移形成了大量空心村和闲置浪费的农村建设用地，使得农村空间利用效率低。城乡空间的无序开发、分散开发使得生态系统功能退化、资源环境破坏等问题凸显，影响了生态文明建设。因此，当前急需优化我国县域空间格局，促进人口、经济和资源环境的空间均衡，推进县域全域生态文明建设。
要优化县域空间开发格局，笔者在此提出以下对策与措施：
统筹规划，构建全域结构空间。加强对县域空间资源的统筹调控，推进县域内国民经济和社会发展规划、城乡发展规划、土地利用规划和生态环境保护规划等“多规合一”，实现全域统筹规划。以县域为整体，结合国家新型城镇化进程，落实国家主体功能区战略，按照资源环境承载力、生态自然状况、未来发展潜力等开展综合分析评价，合理确定城镇、农业、生态3类空间比例，划定生态保护红线、永久基本农田红线和开发边界，合理确定生产、生活和生态空间布局，并将其作为各类规划的基础。确保生态用地得到严格保护、农用地保持基本稳定、建设用地得到有效控制，逐步形成人口、经济和资源环境相协调的空间开发格局。
协调发展，构建集约、高效的生产空间。倡导绿色、循环、低碳理念，引导全域城区与城镇、乡村的协调发展。实施生态系统功能发展指导策略，在不同空间设置不同的经济、社会发展目标，对不同功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，将县域生产空间划分为集约发展区、引导限制发展区和生态保留区。在集约发展区，要加快培育县域主导产业，带动配套产业、关联产业发展，促进产业集群高效发展，引导并推进农业生产的规模化、集约化与产业化，形成优势突出和特色鲜明的产业带。在引导限制发展区，要严格控制开发强度，限制大规模的工业化开发，积极发展第三产业，鼓励经营生态旅游、休闲农业等，积极发展绿色生态农业，发展无公害、绿色、有机农业，建设有机食品生产基地。在生态保留区，实施最严格的保护和环境监管制度，逐步搬迁区域内分散居民点和产业。
适度集聚，构建宜居、适度的生活空间。实施人口适度集中居住策略，积极推进区域绿色生活方式，促进分散居住人口向有经济社会开发需求、开发基础较好、发展潜力大的城区、乡镇及中心村集聚。加快县域绿化、美化建设，完善生活污染防治等基础设施建设，逐步扩大环境综合整治的力度和范围，提升整治效果。进一步加强县域内城乡污水垃圾处理、水资源利用与保护等基础设施整体协调，推进城乡之间、区域之间环境保护基础设施的共建共享，形成城乡统筹的生态环境综合保护与建设新格局。靠近城区的城郊村，要直接纳入城市建设管理范畴，统一污染治理设施配置；与城市距离较远、短时间内无法与城市建成区连片的村庄，要进行环保基础设施合理配置和村容整治。按照生产发展、生活富裕、生态良好、乡风文明的总体要求，建设一批美丽乡镇、美丽村庄，打造生态文明示范村、乡镇、县等国家生态文明细胞工程，树立经济发展与环境协调发展的典型样板。
严格管控，构建山清水秀的生态空间。落实生态空间管控体制，建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、自然资源资产管理体制、生态环境损害责任追究制和能源、水、土地节约集约使用制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持“生态型、节约型、功能型”的城乡绿化发展方向，加强县域空间内的林草植被保护。加快公路、铁路沿线、河渠湖库周边绿化和农田林网建设，加强矿区及周边生态治理和植被恢复。加大县域内重点生态区域的保护力度，实施生态系统保护与修复工程，强化大气、水、土壤等污染防治，提升县域环境质量。
作者单位：环境保护部南京环境科学研究所
