阶梯电价是大趋势 电力改革仍任重道远

日前，国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，该意见表示，稳妥推进电价改革，开展竞价上网和输配电价改革试点，推进销售电价分类改革，完善水电、核电及可再生能源定价机制，并计划于今年上半年各省陆续推出居民阶梯电价。对于此项政策，公众关注的焦点更多是在阶梯电价是不是变相涨价，电力行业会不会成为最大获利者。然而公众却少有关注制度本身的由来以及其合理性。为理清阶梯电价的来龙去脉，记者专访了国务院发展研究中心产业经济研究部研究员梁仰椿博士。
电价改革已迫在眉睫
电价改革作为电力体制改革最为关键也是最为敏感的部分，由于各种原因一直没有取得什么实质性进展，而这直接导致了整个电力行业改革举步维艰。国家发展和改革委员会副主任彭森在2012年全国经济制度改革工作会议上表示：今年将继续深化资源性产品价格改革，完善其价格形成机制，逐步于今年上半年在各省推出居民阶梯电价。
就当前电力行业成本来看，我国电力生产的70％以上来源于煤炭，而自2004年实行“煤电联动”以来，煤炭价格上涨好几倍，但电价的上涨幅度却不超过40％，考虑到同时期内各类物价水平的大幅上涨以及人力成本的持续增加，火电企业亏损严重，致使发电企业积极性受到严重打击。
国务院发展研究中心梁仰椿认为，由于资源和环境容量的稀缺性，经济社会发展到一定阶段，必然会受到资源和环境的双重制约。价格信号对调节供需、缓解资源和环境紧张起着重要“缓冲”作用，而我国现行“一刀切”式的电价机制已完全不能满足国家倡导的环保、低碳、节能发展模式的要求，同时在长期电力低价格下公众形成的浪费能源的消费习惯也严重阻碍了我国经济的低碳、绿色和可持续发展。
从世界范围看，阶梯电价是许多国家采用的一种电价计量方式，也是应对当前能源紧张环境恶化的一项有效措施。通过阶梯电价，实行结构性价格浮动，一方面，能更好地引导社会民众形成一种合理科学的生活消费理念，提高社会全民的节能环保意识；另一方面，低电价本身就是一种政府补贴，阶梯电价通过对电力消费的结构性分类，有针对性地对低收入群体进行低价优惠，对高收入群体实行更高价格，以避免高收入群体享受更多的不公平补贴。这样，达到了既能合理反映供电成本、推动合理、节约用电、促进节能减排、实现可持续发展的目的，又能兼顾不同收入水平居民的承受能力，尽可能地实现社会公平。
阶梯电价需制定合理的阶梯
根据发改委此次公布的阶梯电价方案，居民每月的用电量分为三档，第一档是基本生活用电，第二档是正常用电，第三档是高质量用电。其中第一档电量按照覆盖80％居民的用电量来确定，第二档电量按照覆盖95％的居民家庭用电来确定。目前计划，第一档电价保持稳定，第二档电价升幅不低于每度5分钱，第三档电价要提高3毛钱。此外还增加了针对城乡低保户和五保户的免费档，各地根据实际情况设置10或15千瓦时免费电量。“阶梯电价这项改革是否能顺利推行，关键是每档的电量确定为多少，特别是第一档电量最为关键。如果这个电量标准定得太低，必然造成民众用电成本大幅增加。如果这个电量标准太高，又达不到阶梯电价政策的目标。此外，由于我国幅员辽阔，不同地区经济发展阶段、资源禀赋、收入水平等方面差异较大，因此不能全国执行统一标准，否则会造成更大的不公平。同时还要考虑制定标准的可执行性和有效监督，否则可能造成严重的漏洞。”梁仰椿认为。
要防止劫富不济贫，电力改革任重道远
一项研究表明：假设每度电平均提价0．125元，按照2011年城乡居民用电5646亿千瓦时的标准，以居民用电量30％来计算，电网公司增收约为212亿元。
对于变相涨价的观点，梁仰椿认为：由于长期以来政府执行的低电价政策，导致电力行业发展积累了诸多问题，比如发电公司严重亏损但电网公司却被称暴利。考虑到物价及相关要素的全面上涨，电价必然会上涨。但水、电、气等作为影响民生的公共资源，具有普遍服务的性质，不可能像普通商品一样实行全面涨价。阶梯电价的核心是将用电价格按用电量的多少为标准进行的结构性细分调整，对节约用电、用电量少的家庭保持电价不变，甚至给予价格优惠，在物价全面上涨的背景下实际上是对这部分群体的变相降价；而对用电量多甚至奢侈浪费者则给予惩罚性价格，以期推动实现公平、合理的负担机制。通过这种结构性价格调整，一方面满足社会基本用电需求，另一方面则鼓励民众节约用电。
促进节能、环保电价体系的早日形成
阶梯电价政策又称之为“穷人电价”政策”，而就目前的方案来看，只是提升了超出部分的电价，却没有提到任何关于未用足基本档的优惠价。因此，长远来看阶梯电价方案在电价分档上应该有上涨的部分，同时更应该有价格下调优惠的部分，才能更好地体现阶梯电价鼓励节约用电的用意。从公平分担的原则来说，应该是有能力多消耗的人多支出，多消耗的那部分电价应该更高，然后用这部分来补贴低收入群体的用电。
梁仰椿还认为，“电力改革任重道远，阶梯电价只是电价改革的一个步骤，也只是电力改革的一个组成部分，绝不能以此为由推迟整个电力改革。在整个电力改革过程中，电网公司备受争议。电网公司要继续深化改革，打破垄断，实现发电和售电市场化，科学核定输电和配电价格，政府要加强监管，特别是对电网加强财务成本核算，建立健全资产核算和成本支出的信息披露制度，从而提高电网的效率和市场公平性。作为国有企业，电网公司应当将收益的相当一部分用于电网建设以及既有电网的升级改造，以更好地满足公共服务和提升电网效率，体现应有的公益性。”（袁国铭）