张红振 邓璟菲 李书鹏 张天柱
我国的土壤环境保护正处在行政手段为主、配套经济政策零散不健全的初期阶段。当前重点发展的场地风险管控手段和常规监管政策难以从整体支撑区域土壤生态环境战略安全和绿色可持续发展。构建土壤环境管理的经济政策及评估模型工具，探索投融资机制和规范化模式，建立系统完整土壤污染防治规划技术体系，明确国家土壤污染防治中长期风险防控的重点任务和路线图，是一项重要的基础性工作。这对于打好土壤污染防治攻坚战，提升土壤生态环境质量和确保土壤资源环境可持续和健康安全至关重要。
土壤生态环境是支撑建成美丽中国最根本和最关键的要素之一。相对水、气环境管理，当前我国对土壤生态环境保护的规划政策调控能力匮乏，土壤生态环境质量改善需要更长期的努力和长远的谋划，对综合、整体和全局规划的要求更高。
发达国家的环境治理经验表明，从总量控制向质量管理再到满足功能的生态环境成效提升，在环境空气和地表水质改善领域经验成熟，可达预期效果。但对于土壤环境管理，尤其在农用地环境的可持续管理、城市工业地块的修复与再开发领域，欧美各国的环境政策差异巨大、变化频繁，土壤生态环境保护的复杂度更高，国际经验和教训各半。
我国土壤环境管理底子薄、起步晚，社会治理体系能力弱，监管现代化水平低，治理投资额度不够。随着我国生态环境保护事业的快速发展，土壤生态环境管理的短板缺陷必将迅速显露出来，并有可能在局部地区成为掣肘美丽中国实现的重要生态环境制约要素。
随着我国生态文明体制改革进程的稳步推进和生态环境部门职能的逐步强化调整，针对生态环境各要素管理的路线将更加清晰。对大气污染攻坚战的阶段性划分共识更加明显有效，对水环境断面达标的考核监管体系更加合理可行。但对于土壤生态环境要素的监管，我国将在很长一段时间内，难以仅仅依靠现有的环境行政监管和环境经济政策来有效支撑和保障。土壤生态环境保护从重点源的预防管控到关键风险受体的安全保障都远远比水、气环境管理更加综合，更加需要系统、全局和整体的规划措施，以稳步调控和确保土壤污染风险可控、土壤生态环境质量全面稳步提升。
随着我国城镇化的进程稳步推进，工业体系规模持续增长和新时期国内基本矛盾的妥善解决，土壤生态环境保护将在相对更长的时期负重前行，生态环境质量改善拐点的出现，相对于水、气来讲，土壤会更加延迟和难以定量判断。一是历史遗留的土壤污染问题消化解决需要待以时日；二是经济增长对土壤污染的压力短期难以缓解；三是国际上对土壤中污染物管控的标准更加趋严趋紧。这些压力重叠后，将导致我国土壤生态环境质量改善需要更加坚定的努力和长期负重前行，需要更加长远和系统的规划谋划。土壤污染防治除具有专业性相对更强的技术特征之外，更重要的关键特征是要更加突出土壤生态环境管理的综合性、系统性和整体性。
从2016年《土壤污染防治行动》发布，到2019年《土壤污染防治法》实施，我国快速发展了一套以行政监管措施手段为主，配以必要的相关技术导则的土壤环境保护快速启动之路。近期在摸清家底调查和信息平台建设方面加速推进，监管部门很快将意识到对土壤生态环境管理的综合规划和体制机制革新的要求变得尤为迫切。及时跟进和谋划长远发展土壤生态环境管理规划政策支撑能力具有很强的必要性。
针对土壤生态环境监管和污染治理的技术体系，近几十年在国内外都有较快发展，土壤污染修复与管理的国内外技术壁垒削弱，技术扩散速率将大大加快。而客观系统分析我国工业化、城镇化历史和面临形势，结合高质量增长和社会发展长远目标，系统设计我国土壤生态环境保护的中长期路线图是首要任务和当务之急，迫切需要系统创立我国土壤生态环境保护规划和政策支撑体系。
首先，当前，土壤生态环境管理与政策保障领域的发展要同时兼顾支撑土壤环境行政管理和经济政策基础储备，发展基于大数据技术的土壤生态环境规划技术体系，推动可持续风险管控与绿色修复管理、技术和产业健康发展研究，构建“土壤—地下水”生态环境一体化的区划技术与方法体系。在土壤环境管理领域，我国必然要走可持续风险管控之路，需推进绿色可持续修复的管理、技术和产业体系。在我国土壤污染防治的早期阶段，土壤和地下水修复产业发展壮大的呼声高，实际需求也十分迫切，但产业发展的速度滞缓、产业规模明显偏小偏弱、产业健康发展度低。环境修复产业的自我造血、自我调整、自我适应和可持续发展的能力很弱，迫切需要在产业政策、经济政策、转移支付等方面强化基础，产学研管等多方共同促进环境修复产业健康发展。
预计“十四五”期间，产业投融资、省级基金、基准标准等环境经济政策和法规导则会在土壤生态环境保护领域发挥更加重要的作用。针对当前我国尚未建立系统的土壤生态环境保护规划技术体系的现状，在逐渐摸清家底和试点探索的基础上，“十四五”期间需构建“国家—省—市级”土壤生态环境专项规划制度和配套技术体系。随着大数据和智能化对传统行业和规划体系的冲击，提前谋划储备大数据技术等在土壤生态环境管理领域的应用技术基础，对于发展土壤生态环境规划基础能力和有力支撑“十四五”生态环境保护规划都十分关键。
其次，国际上已经进入土壤污染绿色修复与管理的新时代。在工业化早期阶段，大量的工矿业污染物都排放进入土壤，如果要全部使用工程化措施把这些污染物再拿出来，各国都将无法承受由此带来的巨大能耗物耗以及难以控制的修复活动二次污染影响。因此，注重土壤污染防控的可持续理念在国际社会深入人心，发展绿色可持续修复管理体系是落实我国土壤污染防治系列政策的重要支撑，也是推动我国土壤环境治理和风险管控现代化的重要基础，更是实现我国土壤环境管理和修复产业创新发展弯道超车的历史机遇。
第三，土壤健康在很大程度上是实现土地景观功能和支撑区域生态文明的最重要环境要素。在环境区划领域有机纳入土壤生态环境指标是健全和完善生态环境区划的重要内容，也是区域生态环境监控、预警和风险管控的关键要素。因此，在生态红线、功能区划、美丽中国、生态文明建设等相关规划和考核评估体系中充分纳入土壤污染风险管控和生态环境指标的技术和方法学体系，可作为确保土壤健康的重要基础储备。
作者单位：张红振，邓璟菲，生态环境部环境规划院；李书鹏，北京建工环境修复股份有限公司；张天柱，清华大学环境学院
