坚持问题导向、搞清“四个在哪里”，是贯穿《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》（以下简称《“十四五”规划》）编制始终的重要方法论。把问题作为研究制定政策的起点，坚持一切从实际出发，深入一线开展调查研究，搞清楚问题、症结、对策、落实“四个在哪里”，拿出切实管用的办法，确保编制出的规划“管用、好用、解决问题”。
精准识别问题
用好问题清单工具。《重点流域水生态环境保护“十四五”规划编制技术大纲》（以下简称《技术大纲》）提出以群众身边突出的水生态环境问题为重点，从水环境、水生态、水资源、水环境风险等4个方面列出了10个主要问题，为对照检查、识别问题提供了很好的分析工具。其中，水环境方面，重点关注是否存在饮用水水源地水质不达标、黑臭水体、劣Ⅴ类或不达标水体等问题；水资源方面，重点关注是否存在河流湖泊断流干涸或生态流量（水位）不足等问题；水生态方面，重点关注是否存在河湖生物完整性指数下降、河湖自净能力降低、湖库富营养化等问题；水环境风险方面，重点关注是否存在饮用水水源安全风险、底泥滩涂重金属污染风险、重要水体环境风险等问题。
充分利用案头资料。我国幅员辽阔、地势复杂，各流域区域特点各异，应从各流域各区域的实际出发，做足案头功课，多方搜集问题线索。既要分析水环境质量变化趋势、超标指标、超标月份和水期以及污染空间分布，也要利用历史卫星遥感影像，识别河湖生态缓冲带恢复、湿地建设等情况，总结提炼“河河不同、地地有别”的问题清单，为有针对性地开展现场调研做好准备。
扎实开展现场调研。《“十四五”规划》编制工作启动后，国家层面成立了各个流域组，指导流域内相关省份和地市查找发现问题。省级、地市级工作人员作为查找问题的主力军，既要会用大数据分析、无人机航测等高科技，也要下足徒步巡河、走访座谈等笨功夫。现场调研时，深入一线收集百姓最关心的水生态环境保护问题、意见和建议；走访座谈水利、住建、农业农村、自然资源、交通、工信等部门，收集资料数据和实际需求。对于重点区域，力争实地踏勘每一条河、每一个乡镇、每一座污水处理厂、每一家重点涉水企业等，一切以事实为依据，防止先入为主，防止主观臆断。
深入分析症结
初步判断分析方向。针对10个主要问题，《技术大纲》提出了18个可能的成因，可为查找症结提供方向指引。水环境方面，可重点分析城镇生活、工业等点源污染、农业农村面源污染、治污水平及设施运行状况等；水资源方面，可重点分析区域用水结构、水资源配置、闸坝下泄流量、再生水管理等；水生态方面，可重点分析渔业捕捞、侵占敏感生态空间、水利设施阻隔等；水风险方面，可重点分析河湖底泥重金属累积风险、交通运输带来的突发环境风险、地质原因导致的原生性风险等。
详细诊断深层原因。水环境方面，要看县级以上水源地是否做到规范化建设以及“千吨万人”水源地是否做到“划、立、治”的基本要求，黑臭或不达标水体是否存在污水处理厂进出水浓度异常、管网收水能力不足、管网错接混接破损等情况，工业企业及养殖场是否具备相应的污水处理能力、处理设施是否稳定运行，农业种植是否存在过量施用化肥农药，是否存在水土流失等情况。水资源方面，要看河流湖泊是否受上游闸坝、水库影响，是否存在水资源开发利用超载、再生水循环利用水平较低等情况。水生态方面，要看河湖岸线是否受到侵占，生物生境是否受到破坏，生物多样性是否受到威胁等。水环境风险方面，要看是否存在危险品运输，企事业单位应急响应机制是否健全等。
科学制定对策
充分掌握“对症之药”。可以说，搞清了问题及其症结在哪里，问题就解决了一半，接下来需要采取针对性的措施。俗话说，“办法总比困难多”。针对10个主要问题及与之对应的18个主要成因，《技术大纲》从饮用水水源保护、污染减排、水资源保障、水生态保护修复、水环境风险防控等5个方面列出了可用的任务措施，并相应地提出了饮用水水源地规范化建设、不达标水源地达标治理、城镇污水处理及管网建设、工业污染防治、农业农村污染防治、移动源污染防治、排污口整治、水资源优化调度、区域再生水循环利用、水生态保护修复、风险预防等11个项目大类，以供制定对策时选用。
结合实际“对症下药”。针对某一问题及其症结，可用的对策可有多种。比如，针对生态流量不足，北方地区可以强化再生水循环利用体系建设，南方地区可能依靠闸坝的科学调度就能解决问题。同时，注意抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重点、有限目标，规划任务措施和项目不求面面俱到，但务求实效。比如，一个地市污水处理率偏低，可能管网和污水处理能力建设都存在一些问题，这时就要区分哪些区域以补齐管网短板为主、哪些区域以新增污水处理能力为主，避免“胡子眉毛一把抓”。此外，还要考虑任务措施的优化组合。同样是削减污染物排放量，到底是治理工业源、城镇生活源还是治理农业源、各自削减多少，需要具体问题具体分析。总之，一切要从当地的实际出发，确保对策好用、管用。
切实抓好落实
“扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉。”规划制定得再好，要达到效果还得靠落实。
一是落实地方党委政府对水生态环境质量的主体责任，在《“十四五”规划》编制过程中，注重按照“党政同责”“一岗双责”的要求，在基础资料收集、问题及症结分析、任务和项目设计等环节充分建立生态环境、水利、农业、自然资源等相关部门的联动机制。“谁的孩子谁抱走”，把各项任务和项目落实到对象、细化到数量、分解到年度，为后续的规划实施奠定良好的基础。二是参照“谁污染、谁治理”的原则，落实企事业单位治理污染、保护水生态环境的主体责任。三是贯彻群众路线、充分调动公众积极性，使规划编制过程成为汇聚民智、反映民意、凝聚民心的过程。
总之，只有坚持“问题导向”、搞清“四个在哪里”，《“十四五”规划》的任务、措施、项目才能做到好用管用，才能真正地做到接地气、入人心。
作者单位：生态环境部环境规划院
