6月14日，国务院常务会议颁布了十条大气污染防治措施。其中第六条要求：“大力培育环保、新能源产业。”其抓手之一便是加强和保障光伏产业健康发展。当天该会议上就提出加快光伏行业健康发展的六条措施，指出要“完善光伏发电电价支持政策，制定光伏电站分区域上网标杆电价，扩大可再生能源基金规模，保障对分布式光伏发电按电量补贴的资金及时发放到位”。6月16日，国家能源局也召开促进光伏产业健康发展座谈会，研究分布式光伏发电发展具体措施，并对分布式光伏发电示范区建设工作进行部署。
近期，随着光伏产业的产能过剩，以及外部贸易环境的恶化，真正刺激并适时启动内需市场，已成迫在眉睫的问题。上网电价补贴遂成为新能源消费的重要推手。就世界范围来看，补贴政策目的主要有二。一是“促新”，即鼓励和刺激创新和创造。尤其在产业生命周期的初期，各种技术、设备及相关产品都仍处于襁褓中，面临来自传统领域的抵触和竞争，有夭折的可能，故外部世界有必要予以保护和支撑。其必要性在多次产业革命或技术革命的发展历程中都得到印证，如今，对各种新兴的绿色环保产业及智能技术，各国政府也都予以大力扶持。补贴的第二种功效是“护弱”，即保护和维护弱势群体。基于产业轮换、市场变革等因素，新兴产业崛起必然意味着某些其他产业会相应衰弱，由此，新的弱势群体形成，出于维系效率与公平间的平衡，也有采取某些保护措施的必要。
具体到光伏产业，我们发现，上述两种补贴的诉求，竟然可以同时适用。一方面，光伏产业显属新兴产业，太阳能及分布式供能方式，都是能源利用的极大变革，可以带领我们走上可持续发展之路，对此，我们应该进行积极支持，譬如使用补贴手段。而另一方面，令人出乎意料的是，在工业化时代的资本-制造-贸易体系的推动下，我们竟能在短短几年内就创造出巨大的光伏产能。这表明全球技术变革的周期在不断缩短，随着全球一体化的深入，世界任何角落的任何微小禀赋优势，都能在短期内被无限放大，并转化为产出。也就是说，发达国家研发优势与发展中国家的制造优势之间的无缝衔接，加上自由的贸易条件，能让全球的光伏产业几乎在瞬间“老化”，其能力也被提前透支，显现出与传统产业产能过剩相似的迹象。
“透支产能”的结果是，新兴产业具备了上述第二种补贴的诉求，即产业保护。结果是，刺激创新与保护产业，同时成为光伏补贴政策的理由。而受制于不利的国际市场形势，再纵观国家能源局已执行的“金太阳”工程与将执行的光伏发电补贴等数轮相关政策，我们发现，后一种诉求甚至取代了前一种，成为补贴的重要目的。
问题在于，补贴真的足以拯救我们的光伏产业吗？事实上，在历次的补贴政策下，我们似乎陷入了一个由“补贴”形成的发展路径：先是通过各种补贴来鼓励和刺激光伏产业的发展，进而鼓励和刺激光伏电站的建设，再继而鼓励和刺激光伏发电。就目前而言，补贴仅创造了产出，并消化了先前的产能，却未能拉动最终的需求，导致光伏产业的发展，从供给到需求都严重依赖于补贴。具体到产业整体，这样的结果，实有违补贴政策“促新和护弱”的本意。就“促新”而言，补贴未能有效提升竞争力，就“护弱”而言，补贴也未能创造真正的需求市场。
造成如此现状的根源，仍在于我们现行的光伏补贴政策有越位和错位之嫌。或许可以总结如下几条教训：一则，补贴政策不应逾越光伏产业作为新兴产业的产业特征和界限；二则，补贴的重点不应超越产业发展现阶段的瓶颈之处，即技术创新；三则，产业保护绝非补贴的理由和重点，如果一定要将光伏产业或其过剩产能作为“弱势群体”进行保护并补贴的话，那么，就保护的最终效果和补贴资源的有效配置而言，最直接而有效的做法便是为光伏企业的破产兼并失业买单，至于光伏产业的供求还是交由市场自己决定为好。
（作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）
