◆朱玫
十八届五中全会明确提出，国家将实行最严格的环境保护制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。前不久，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》也明确提出适度上收生态环境质量监测事权。中国环保正在迎来一场重要的体制改革，涉及的利益各方都准备好了吗？
垂直管理需要明晰哪些问题？
实行省以下市（县）监测监察执法垂直管理，按照直观理解，应该是省级环保部门将市县级监测监察机构的人财物全部纳入统一管理，办公场所、人员编制、工作经费等均由省级负责，统一调派。这里有几个问题要进一步明晰：
一是原来市县机构如何布设？各市级机构若就地转为以市为单位的分中心，县级机构仍以县为单位，这样可以保障快速反应、迅速作战的能力。县和市的关系问题也要提前考虑，应在省直管还是市直管之间做好选择题。
二是乡镇一级该由谁管？在不少乡镇，有县级环保部门派出机构如监察中队，从理论上说这些中队也应该一并上收。但是乡镇和农村恰恰是环境管理最薄弱的环节，上收后基层环境管理工作缺乏抓手可能会更加举步维艰。
三是新收编人员未来发展问题如何考虑？对个体的关心也应是改革关注的重点。这些人员目前可以在本级环保系统内部流动，甚至可以交流到其他非环保部门。收编后，也要设计好制度允许人员跨地区、跨部门、跨层级等左右或上下流动。另外，同一省内由于地区间经济社会发展不平衡，收入差别大也是常态，统一收编后工资待遇调整需要慎重考虑。
如何理解新双重管理体制？
目前的双重管理主要体现为市县环保部门都是地方政府的组成部门，地方政府直接管理其人财物，但一把手的任命要经上级环保部门认可，业务管理要听从上级环保部门指导监督。改革，意味着现有的市（地）级环保部门以地方政府为主的管理体制宣告结束，新的双重管理可能主要体现在两个方面：人员任命主导权在省里；管理工作碰到发展和环保的矛盾，主要服从上级环保部门。这里有一些细节要认真考量。
一是正职和副职都是省里任命吗？如果是，确实能方便统一管理，减少工作中的矛盾；如果不都是，会产生新的矛盾。二是市县环保部门的其他干部管理是统一由地方负责，还是由省级负责？如果都由省级负责，意味着地方没有人事权，只有支出责任。这种情况下让地方做好配合工作难度很大。如果是由地方负责，这些干部也很难在本部门被提拔为负责人或主要负责人，上升空间受阻。三是县级政府环保事权是否都收到市级？县级环保局作为市级派出机构，不再是地方政府组成部门，县级地方政府应该承担的环保职责和权利等可能需要重新划定。
适度上收监测事权应继续破解什么难题？
《生态环境监测网络建设方案》提出，环境保护部适度上收生态环境质量监测事权，准确掌握、客观评价全国生态环境质量总体状况。为达到此目标，应继续破解两个难题：
一是被社会诟病多年的监测数据数出多门、何者为真的问题。按照《生态环境监测网络建设方案》，环境保护部要会同有关部门建设全国环境质量监测网络，联网共享、统一发布。希望能藉此做好顶层设计，实现各有关部门统一断面点位、评价指标、评价方法的统一考核、统一发布。否则，即使监测权全部上收，只要各部委间数据不一致、结论不一致，数据的真实性和准确性还是会被社会诟病和怀疑。
二是第三方监测运维如何确保数据准确、可靠的问题。这几年很多地方通过招投标，开展第三方监测运营维护，希望解决数据真实性和可靠性的问题。但是第三方也是企业，难逃逐利性本能，也一样会追求成本最小化和利润最大化，会和政府的要求发生偏离。如果全国范围内统一委托监测运营，为了管理简便、可控性强，可能一个省份最多只能几家企业参加。运营商能否在这么大的地区范围内长期做到设备定期和及时维护管理、确保数据准确可靠，是一个重大课题。
因此，建议相关部门把持之以恒跟踪管理好第三方企业作为今后工作重点，不能简单地放给市场。同时，要坚持定期开展国控断面手工监测，做好防范和比对工作。
怎样建立各制度间工作机制？
环境监测和监察是环保部门的重要组成部分，也是环境管理制度的重要组成部分，与其他环境管理制度互相配合和支撑。目前和这两项制度相联系的制度包括环评、总量控制、排污申报、排污许可证、排污收费、排污权交易、违法处罚、绿色信贷、绿色税收、企业责任险、环境信访、信息公开、生态补偿以及目标考核等多项制度。
两支队伍上收到省级，相应的管理工作事权也上收，今后省市县三级如何在环境监测、监察与其他相关管理制度之间，重新建立新的工作机制，并做好纵向、横向衔接，是考验环保人智慧的一个新课题。尤其环境监察主要涉及环境执法工作，需要各级地方政府、有关部门，甚至司法机关共同参与才能完成。内部的垂直管理和外部的横向合作机制如何建立，急需认真思索。
如何重新解读地方政府对环境质量负责？
新环保法第一章总则明确规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。对辖区内的环境质量和企事业单位环保行为行使监督管理应该是地方政府对环境质量负责、地方环保部门履行统一监督管理的应有之意。
省以下监测监察机构上收，市级环保部门的管理权上收，县级环保部门又不属于地方管理，没有了监测监察手段，地方便无法及时掌握环境质量和污染源等信息。市级政府尤其是县级政府如何履行监督管理，政府和环保部门环境管理工作范围和职能该如何调整，如何体现地方政府对环境质量负责，可能都有待重新解读。
按照十八届五中全会要求，环保体制改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。这项改革不仅仅涉及环保系统内部利益各方行政体制和事权的变化、环境管理机制的调整，还涉及地方政府及其相关组成部门环保的职责和权利变化，确实应该选择有条件的地方先行先试，积累成功经验后，再因地制宜，稳步推进。
笔者认为，此次改革的根本出发点在于进一步厘清政府和市场、公众的关系，正确处理权利和责任相统一的关系，解决地方政府、环保部门以及相关部门工作中存在的缺位、越位和错位的问题。归根结底，要按照十八大要求，进一步推进简政放权，还权于市场、社会和民众。只有基于此，改革才能上下齐心、左右认可，从而顺理成章、取得实效。
