雾霾罚单，罚的清楚？
“雾霾罚单”的开出，在十面“霾伏”的背景之下，体现的是全国上下从政府到老百姓对环境恶化的焦虑，对目前粗放型、资源消耗型发展模式带来的污染问题的重视。省政府给市政府开罚单，合理性存疑雾霾主要是环境污染造成的，也是环保不力的恶果，将板子打在对环保负有主要责任的政府身上完全合理。“雾霾罚单”开了追究政府治霾不力责任的先河，是制度层面上的一次刚性表态。被罚款了，会让地方主政者面子上过不去，但能否促使一个城市的“当家人”下决心治理污染仍是一个疑问。辽宁省对8个城市的罚单总额是5420万元，平均到每个城市并不算多。况且，政府所交纳的罚款来自各市的财政资金，官员们不一定会心痛，老百姓承担着呼吸雾霾之苦，还要为罚款埋单，显然不合情理。因此，这样的罚款极可能流于形式，变成上下级财政资金之间的一种“数字游戏”。从这个角度说，追究治理雾霾不力的政府责任，仅仅对其罚款是不够的。如果罚完就完，更是偏离了法律精神和罚款的初衷。涉及空气污染治理的法律，在国家层面主要有两部：环境保护法和大气污染防治法，但在这两部法律各自的“法律责任”部分，均找不到一个条款给予了上级政府处罚下级政府的权力。这两部法律涉及处罚的条款，一方是政府的环境行政主管部门，另一方是污染者本身。处罚的原则，也体现了“污染者付费”这一各国公认的原则。我国法律体系遵循下位法服从上位法、地方性法规不得与国家法律冲突的原则，在环境保护法和大气污染防治法没有明确授权的情况下，辽宁省的办法能否自行创设这种罚款的权力，是存在高度疑问的。用更广阔的视角观察，涉及环保的法律关系主要包括三种模式：其一，赋予污染受害者求偿的环境侵权制度，由民事法律法规规定；其二，对于严重破坏环境的违法者追究刑事责任，体现在我国刑法典的相关章节；其三，强化政府的监管职能，赋予政府对行政相对人（污染者）的监管和执法权力。有趣的是，《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》不属于上述三种模式中的任何一种。在这个办法之下，下级地方政府成为上级政府行政措施的相对人。行政法理论长期以来把政府的行政行为分为外部行政行为和内部行政行为，内部行政行为不具有可诉性，法院无法受理。如果辽宁省的“雾霾罚单”具有普遍意义，那么将意味着行政法理论实际上被推翻了。显然，这种惩处措施完全不符合行政法原理，不具有全国性的普遍意义。所以，我们发现“雾霾罚单”的本质，不是行政处罚，而是上级政府对下级政府附带条件的财政转移。“雾霾罚单”，合理尚存疑雾霾罚单这样的处罚可谓本末倒置，是开错了药方。此举可能形成恶性循环，造成的局面是，市里因被罚向污染企业罚款，企业缴了罚款，然后加大生产、更加肆意地排污，获取更多利润来弥补罚单。世界上有很多事情不见得完全合法，但是合理。辽宁省的做法能否真正带来洁净的空气。如果可行，可以通过制度把这种财政转移用制度固定下来。因此，“雾霾罚单”的合理性成为思考的焦点。保护环境必须从源头抓起，靠治污根本不现实，必须堵住排放。对污染，罚款只是辅助手段，更重要的是法律、行政手段，比如对相关责任人做出处理，让污染者和监管者不敢懈怠。解决环境质量的措施，无非三个环节：一是提高污染者的刑事违法成本；二是提高污染者的侵权成本，赋予受害人求偿的便利性和自由度；三是提高监管的水平。在大气污染这个牵涉面如此之广的领域，依赖于第三种途径可能是主要的。此次“雾霾罚单”看似把板子打在了关键位置，实则没有打中要害。监管机构虽然是具有独立法律人格的政府部门，但监管要真正有力执行，需要依靠的是监管机构的工作人员尽职尽责。换句话说，如果不追究监管机构工作人员的个人责任，监管的力度恐怕难以保证。欲治雾霾就要加强管理制度从经济成本向法律成本过渡，将那些违背基本环境标准的排污者绳之以法，这才是真正的硬约束。否则，基于市场经济的原则，在一定程度上，给各地政府开出的“雾霾罚单”，很快便会通过各种渠道平摊到企业身上，继而又会转嫁给消费者。如此一来，不仅巨额罚单将失去其积极效应，更重要的是，还损害了公平原则，违背了“谁污染、谁治理、谁付费”的原则。雾霾罚单究竟是在惩罚排污者，还是让污染的“受害者”与排污者一起受罚？不解决这个问题，“雾霾罚单”恐难真正服众，进而也就偏离了其治理雾霾的本意。
