权责范围理应更为明晰 环保部被告案引发思考
2016年5月13日上午，哈尔滨一水泥厂告环保部案正式开庭，环保部政策法规司副处长季林云及代理律师出庭应诉。资料显示，哈尔滨小岭水泥有限公司（以下简称“小岭水泥公司”）是一家建于1932年日伪时期的水泥企业，在国企改制时期改制为民营企业。2009年，小岭水泥公司自筹资金2.1亿元将原有生产线进行了改造。在该项目的环评完成后，黑龙江省环保厅对小岭水泥公司的这一水泥生产线项目环境影响报告书做出批复，批复中要求，工程投产前要落实500米卫生防护距离内的居民搬迁及安置工作。在认真落实这一内容的条件下，同意项目建设。2011年11月，黑龙江环保厅在项目500米卫生防护距离内的居民未完成搬迁安置的情况下，对该项目进行了环保验收，并出具《环保验收意见》，该项目得以投产。2015年11月6日，因企业未搬迁走500米卫生防护距离内的居民，环保部在行政复议时撤销了黑龙江省环保厅对小岭水泥公司做出的《环保验收意见》。小岭水泥公司不服，将环保部起诉至北京市中院。起诉状显示，小岭水泥公司举出五大理由，指环保部的行政复议决定违反法律规定，缺乏事实支持，请求法院予以撤销。而本案中，关于卫生防护距离有关的争论，则成为了大的焦点。明明是我先来的，为什么会这样呢？小岭水泥公司的起诉状中列举出了“环保部行政复议决定违法”五大理由，其中之一便是其水泥厂区建于1932年日伪时期，厂址早于公司附近居民代表、行政复议申请人王欣华等的房屋建造时间，“如果说违反卫生防护距离的话，也是行政复议申请人住所的建造违反了上述规定”。“先来”的小岭水泥公司建了厂，“后到”的居民区却投诉前者违反卫生防护距离，这样近乎“碰瓷”式的“白学”案件，其实在近年来并不少见。今年环境保护部办公厅下发的《关于对安徽省芜湖市二水厂饮用水水源地环境违法问题挂牌督办的通知》中，也对一个类似的案件作出了相同的处理。该通知显示，由于建于1952年的中国石化销售有限公司安徽芜湖石油分公司油轮码头在建于1973年的安徽省芜湖市二水厂饮用水水源一级保护区范围内，环保部责令拆除或者关闭该油轮码头。为何会如此处理？小编认为，这两个案件的一个共同点就在于其初发生时间均远早于现行环境保护相关法律条令的颁布时间，都属于“历史问题”；当年的建设决策人，也早已无法追责，只能从现实出发考虑问题。若是此两案的事件发生在近年，则应该被追究责任的就是居民区的房地产开发商和水厂的选址责任人了。从哪开始算？原告刘维勇认为，卫生防护距离应该以无组织排放设备为原点，但哈尔滨环保局现场勘验是以厂界为边界计算不符合法律规定。并且，“对卫生防护距离原点被告和第三人都没有说清楚从哪里开始算。”这是本案当前需要明确的问题之一。依据《水泥厂卫生防护距离标准》的解释，卫生防护距离系指产生有害因素的部门（车间或工段）的边界至居住区边界的小距离。根据国家卫计委办公厅在《关于〈水泥厂卫生防护距离标准〉中“产生有害因素部门”有关问题解释的复函》（国卫办法制函〔2014〕1140号）中的解释，“产生有害因素的部门”是指以无组织方式（包括高度小于15米的烟囱）排放污染物的生产车间或作业场所。从车间边界开始算距离，与从厂界开始算距离，其中差别可不是一星半点。《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》（GB/T3840-1991）也提到，“无组织排放的有害气体进入呼吸带大气层时，其浓度如超过GB3095与TJ36规定的居住区容许浓度限值，则无组织排放源所在的生产单元（生产区、车间或工段）与居住区之间应设置卫生防护距离。”本案从初的环评报告的41户需搬迁，到后来的790户需搬迁，差距甚大。若不明确卫生防护距离从何开始计算，势必难以让人信服。到底归谁管？原告代理律师认为，本案的核心争议是卫生防护距离，而本案中500米的卫生防护距离依据的是国家卫计委做出的相应标准，环保部没有权利对这一卫生防护距离进行调查，“应由卫计委调查，罚也应该是卫计委进行行政处罚”。并且，在程序上，环保部没有权委托哈尔滨环保局进行现场勘验。对此，环保部在法庭上解释“这一卫生防护距离设定依据的是国家标准，选择哪一项国家标准就必须要遵守，但审查时并不需要由制定这一标准的单位进行审查。”的确，《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》中，只提到了“地处复杂地形条件下的工业企业所需卫生防护距离，应由建设单位主管部门与建设项目所在省、市、自治区的卫生与环境保护主管部门，根据环境影响评价报告书共同确定。”那地形条件不复杂的情况下呢？归卫生与环保两部门之一确定？还是和复杂地形一样由两者共同确定？在本案中，环保部门也确实是可以并且应当做出决定的职能部门。但是，这其中凸显的权责不明晰的漏洞，是今后应当重视起来的地方。以本案打个比方，若环保部门与卫计委同时对该厂作出了处罚，是否有重复执法之嫌？若两部门调查结果不一致，以谁为准？若调查过程或处罚过程遇到阻力，两部门之间是否可以“踢皮球”？权责不明，意味着谁都可以管，这势必会造成管理的混乱。为避免出现本案这样的“扯皮”，出台新的政策以明晰相关权责，是当务之急。此外，由于环保部门在环保验收过程同时执行卫计委制订的卫生防护距离标准与环保部制订的环境防护距离标准，这造成了在实际操作中标准不一产生的矛盾。环保部也早已意识到了这个问题，在《对十二届全国人大三次会议第3035号建议的答复》中提到：“部分建设项目在竣工环保验收阶段面临环评及批复的卫生防护距离标准和现行标准不统一的问题。”有意见认为，希望通过这次官司，能够让有关部门有所觉醒。各部门理应厘清自身权责。卫生部门制定的标准，应该由卫生部门牵头执行。至于如何落实卫生防护距离搬迁，应该由卫生部门出台相关文件，让地方政府及各部门去配合，而不是由环保部门在环评批复及验收中去承担责任。管得太宽反而会难以面面俱到。
