◆耿海清
新修订的《环境保护法》第十四条明确规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这一规定为政策环评的开展打开了缺口。然而，政策环评在国际上并没有公认模式，在我国，无论是理论研究还是实践探索都非常欠缺。由于我国的决策模式和决策程序与西方国家明显不同，因此，探索符合自身国情的理论和方法尤为紧迫，其中，政策环评程序是推进政策环评首先需要考虑的问题。
首先是政策环评的介入时机。与战略环评的原则相同，政策环评同样强调早期介入，这在欧盟、美国、加拿大等国的相关法规中都有明确规定。其中，欧盟的环境影响评价是在政策建议开始形成时介入；美国的政策环评是在拟议政策建议提出之后，替代方案形成的过程中介入；加拿大则主张在政策概念形成时就介入。根据我国的决策模式和环境保护形势，政策环评的介入时机应更加灵活，可分别在政策问题识别、进入政府议程和政策形成阶段介入。如果在政策问题识别阶段介入，可对相关资源环境问题的性质、程度、原因等进行分析，引发社会关注，并提出对策建议供政策制定部门参考；如果在政策问题进入政府议程时介入，政策环评应发挥决策参谋作用，与政策制定部门一起制定政策方案；如果在政策形成阶段介入，政策环评则应从环境保护角度参与对各方案的比选。
其次是政策环评的筛选机制。并非所有的决策都要开展政策环评，因此，筛选机制至关重要。从国际上看，筛选机制主要有3种：一是核查表法，即查看拟议决策是否包含在相关名录中，如丹麦、荷兰、南非等国采用此种方法；二是逐案判断，即根据决策内容判别是否需要开展政策环评，如美国、加拿大采用此种方法；三是设立某一简单标准，通常是通过“一刀切”的方式来判定，如中国香港规定所有提交行政会议的决策都需要开展环境评价，新西兰要求所有政策建议都要开展环境评价。经梳理发现，除规划外，我国的政府决策形式主要有行政法规、规章、规范性文件等，其中仅有一小部分需要开展政策环评。由于这类文件的出台时机、内容要求、效力级别等都难以预知，因此不可能通过制定名录的方式来进行筛选，也难以通过某一简单标准来判别，只能采取逐案审查的方式。对于审查主体，应由具有广泛代表性和权威性的某一专业委员会来进行，今后对此应有专门的法律规定。
第三是政策环评重点的确定。对于评价重点，国际上的战略环评大致可分为两个流派。那些基于建设项目环境影响评价自下而上发展起来的战略环评体系，一般将评价重点放在自然环境上，如美国、加拿大等。同时，那些从政策分析出发，自上而下发展出来的战略环评，则普遍将可持续发展作为核心议题，从社会、经济、环境等多个维度来评价政策的科学性。我国现有的环评体系主要效法美国经验，把对自然环境要素的影响作为评价重点。但从新环保法的规定看，今后的政策环评更倾向于采用自上而下模式，将环境考量作为政策分析的有机组成部分。若如此，则不仅要评价重大环境影响，还要评价资源环境效率，以及环境子系统与社会、经济子系统的协调性。此外，还应通过政策环评从制度层面为拟议政策创造更好的可持续发展条件。对于具体评价指标和优先领域，应通过利益相关方对话来确定。在方法上可选取矩阵法、核查表法、专家判断等方法确定，今后应制定相关导则予以明确。
第四是政策环评的公众参与。在世界主要发达国家中，除了荷兰的“E-test”外，其余政策层面的环境评价均有公众参与程序。对于公众参与的时机，一般有两个重要节点，一个是在确定评价重点之时；另一个是报告编制完成后提交决策部门之前。对于参与主体，普遍重视相关部门、非政府组织和弱势群体的意见。对于公众参与的形式，则很少有国家提出硬性规定。之所以如此，与国家治理理念有很大关系，即政府对微观主体的作用主要是引导而非管制。根据我国的现有决策模式和政治民主化愿景，政策环评中的公众参与应重点加强以下工作：一是要做好正式决策前的信息公开工作，将公众参与作为促进决策过程公开、透明的重要抓手；二是要将社会公众提出的合理政策建议甚至政策方案纳入政策分析视野，改变过去缺乏比选方案的决策模式；三是评价重点要充分反映社会公众的关切，不应像建设项目环评那样过于模式化。
第五是政策环评的审查机制。尽管很少有国家在法律中明确规定政策环评报告审查事项，但在实践中，很多国家都会开展此项工作。有些是由第三方独立审查，例如，欧盟是由专门的影响评价委员会对评价报告进行质量审查，荷兰由独立的荷兰环境评价委员会审查；有些是通过相关部门联合审查，如加拿大针对贸易谈判的环境评价是由相关部门组成联合委员会审查，荷兰的“E-test”由环境部、经济部和司法部联合开展；有些国家和地区是由某一部门独立审查，如美国、捷克和我国香港是由环境保护署（部）进行审查，新西兰是由决策部门审查。考虑到我国的第三方独立机构不完善，而由某一政府部门进行审查又很难得到其他部门的认同，因此，我国对政策环评报告的质量审查可采取部门联合审查的方式。具体而言，可由环境管理部门和政策制定部门联合开展。环境管理部门可侧重于质量审查，政策制定部门则应侧重于所提措施的可行性审查。
第六是政策环评的监控机制。由于影响政策过程的因素较多，因而与其他决策相比，政策实施效果的不确定性更大。为了保证政策能够得到正确执行，并及时发现政策实施中存在的非预期问题，很多西方国家建立了覆盖政策全生命周期的评估和监控体系，比较典型的有法国、日本、韩国、英国等。而我国的类似职能只能通过政策制定部门对政策执行情况检查，政策执行部门向政策制定部门汇报工作，以及媒体报道和群众上访等形式实现。因此，我国应充分发挥政策环评对政策执行过程的监控作用。政策环评承担这一功能具有两个优势：一是在政治上相对不敏感，容易被政策制定部门接受；二是环境问题属于民生问题，容易得到社会公众的支持。对于具体的监控机制，可考虑由环境管理部门和政策制定部门联合开展政策执行的中期和事后评估。
作者单位：环境保护部环境工程评估中心战略所
