“十二五”节能减排综合性工作方案和“十二五”控制温室气体排放工作方案日前相继颁发。2011年作为“十二五”规划的开局之年，如何应对挑战，总结“十一五”时期节能工作的经验教训，分解和落实“十二五”节能减排目标，是摆在各级政府面前的一道急需破解的难题。
节能减排形势严峻
梳理工作方案中的节能减排目标，我们可以看到：到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤(按2005年价格计算)，比2010年的1.034吨标准煤下降16%，比2005年的1.276吨标准煤下降32%；“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万吨、2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨、2267.8万吨，分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨分别下降10%。其中，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%。
又至岁末，2011年节能减排的形势如何？日前，国家发展改革委副主任解振华在国新办的新闻发布会上对记者表示：“今年是‘十二五’的第一年，第一季度单位GDp能耗只降低了0.8%，前三个季度为1.6%，距离今年要完成3%~3.5%的任务还有相当大的差距。”
应该说，实现“十二五”节能减排的目标并非易事。在实现“十一五”节能目标的基础上，进一步推进节能减排工作将面临着一系列严峻的挑战。
首先，我国仍处于经济快速增长和城市化加速发展的进程之中，尽管“十二五”规划对经济增长速度的预期目标降低到7%，但各地区经济增长目标仍普遍保持相对高位。未来5年，工业能耗增速可能放缓，但是交通、建筑物、民用能源的需求将迅速增长，这一消三涨的结果是能源消费需求仍有可能保持较快增长速度。
其次，我国以煤为主的能源结构难以根本改变，专家测算，煤炭消费占比每下降一个百分点，相当于增加4000万~6000万吨标煤的其他替代能源。近年来尽管风能、太阳能等可再生能源发展很快，但随着能源消费总量的较快增长，要提高非化石能源占一次能源消费量比重的任务尤其艰巨。
再次，“十一五”期间，淘汰落后产能对完成节能目标发挥了非常重要的作用。随着时间的推移，边际减排成本递增，那些所谓“低挂的苹果”(低成本的减排机会)将越来越少。因此，尽管“十二五”16%的节能目标从数字上低于“十一五”，但实现难度不但没有降低，而且增加了。
“国务院最近召开了全国的电视电话会议，进一步推动这项工作。我相信经过各方面的努力，这个目标到”十二五“末期还是能够完成的。但实现这个目标并不是轻而易举的，要经过非常艰苦的努力，付出相当大的代价。”解振华介绍说，目前对于工作方案中价格、税收、金融和财政的激励性政策也都做了具体的规定，许多已经在执行。在技术研发上推动了一些示范项目，一些相关的重点工程也正在实施。
11月初，国家发展改革委还召开全国节能主管部门系统节能工作会议，交流了各地区节能工作经验，对“十二五”和今年后两个月的节能工作进行了部署。解振华副主任要求，各地区节能主管部门要加强节能工作统筹协调和指导监督，切实执行“十二五”节能减排综合性工作方案各项措施，明确任务，落实责任，周密部署、扎实推进，确保实现“十二五”节能目标。“十二五”节能要重点抓好10项工作：强化节能目标责任；大力调整优化产业结构；严格落实能评制度；突出抓好重点领域节能；加快实施重点节能工程；全面推广节能技术和产品；完善激励和约束政策；加快推广市场化节能机制；着力推进能力建设；深入开展全民行动。
节能减排，八仙过海
在国家“自上而下”向各地区分解和落实“十二五”节能低碳目标的同时，各地区也纷纷“自下而上”根据经济社会发展、能源资源禀赋特征等自身实际状况，提出未来5年的节能低碳目标和方案。
北京市超额完成“十一五”节能目标，位居全国之首。但由于一些高耗能企业搬迁、举办奥运会等不可复制的因素，“十二五”延续辉煌的难度很大，单位生产总值能源消费下降目标是17%。北京市将节能减碳与大气污染控制结合起来，将控制能源消费总量的重点放在控制煤炭消费总量上，率先确定了煤炭消费总量目标。根据2011年8月北京市公布的“十二五”能源发展规划和《北京市清洁空气行动计划(2011~2015年大气污染控制措施)》，“十二五”期间，北京年均经济增速在8%左右，2015年，北京市能源需求总量为8500万~9500万吨标准煤，比2010年7000万吨标准煤约增加17%，年均增长5.34%，北京市计划2015年将燃煤消费总量控制在2000万吨以下，相比2010年2700万吨标准煤，总量削减700万吨。同时提高天然气在能源消费总量中的比重达到20%。
上海市“十二五”单位生产总值能源消费下降目标是18%，相比北京市提出的煤炭消费总量控制计划，具有经济中心地位的上海市则更倾向采用能源消费总量控制目标，上海市计划到2015年把能源消费总量控制在1.4亿吨标准煤以内。
天津市则采用了煤炭消费总量控制目标，但考虑到天然气供应不足，天津市难以效仿北京大幅度削减其煤炭消费总量，2015年预计天津市煤炭消费总量将比2010年4900万吨的基数要高，但通过推广煤制气等措施，有望减少煤炭的直接燃烧。
湖南省“十二五”规划提出，到2015年，能源消费总量控制在2.3亿吨标准煤以内，单位规模工业增加值能耗累计下降18%。与其他地区不同，湖南省特别强调重大工程建设，围绕节能减碳、生态治理等重点领域，实施工业节能、湘江流域综合治理、生态环境保护等21大工程，将规划建设77个重大项目，总投资规模0.49万亿元，5年投资0.45万亿元。
相关机制与制度亟待建立
“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。要顺利实现节能低碳目标，特别是非化石能源占一次能源消费比重目标，落实能源消费总量控制非常关键。
“在实施‘十二五’节能减排目标过程中，不同行业之间也可能因不同的利益和政策诉求存在此消彼长的博弈。例如化石能源与非化石能源行业之间，火电与新能源之间。钢铁、水泥等能源密集型行业受节能低碳政策影响最大，能源消费总量控制政策在设计和实施过程中也必须考虑其行业的特殊性。”中国社会科学院城市发展与环境研究所陈迎研究员表示，如果能源总量控制目标能够分解落实到各个地区和行业，对于突破目标的地区或行业采取怎样的限控或惩罚措施尚不明确。如果以行政命令手段，对“两高”行业实施刚性约束会导致较高的经济成本，尤其在目标分解不尽合理的情况下，以行政问责和行政处罚等高压手段强制实施，很可能再次出现拉闸限电的现象。如果能引入市场机制，例如通过各地区之间能源消费指标的交易，允许地方和企业灵活选择，则可能降低节能减排的经济成本。
陈迎告诉记者，实施能源消费总量控制还需要建立和完善一系列相关的机制和制度，应加快建设能源和温室气体的统计核算制度，低碳产品标准、标识和认证制度，节能低碳目标责任考核和奖惩制度，主要耗能产品能耗限额和产品能效标准，固定资产投资项目节能评估和审查制度等。
总之，全球绿色低碳发展的大趋势对中国来说，既是严峻的挑战，也蕴含重要的机遇。顺利实现“十二五”节能低碳目标，是中国作为负责任大国履行对国际社会的郑重承诺的必然选择，更是中国实现结构调整和增长方式转变，促进自身可持续发展的必然选择。
