生态环境系统的垂直管理制度改革，是解决以块为主地方环保管理体制存在突出问题的重要举措。对县级生态环境部门而言，垂改的重大变化是脱离政府职能部门序列，人事业务上划，成为上级业务主管部门的分局。新成立的分局由于隶属关系发生变化，其主体资格也存在一定的争议，导致各地在执法主体认定公示、“三定”方案确定等程序方面做法不一。因此有必要对分局的属性进行分析探讨。笔者结合山东省垂直管理制度改革实践，尝试着从以下几方面对分局的属性进行分析和探讨：
从行政法相关概念进行分析。行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构，分为一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人民政府；专门行政机关是指政府中具体负责某项管理实务的职能部门。派出机构是由有权地方人民政府的职能部门在一定区域内设立，代表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。分局因脱离县级政府职能部门序列，不再属于传统意义上的专门行政机关，在县级区域从事环保工作又不能代表上级主管部门市级生态环境局，也不符合派出机构的特征。
从垂直管理制度改革的目的进行分析。法律上虽然明确了生态环境部门和政府各自职责，但因组织上隶属关系的存在，实践中容易造成生态环境部门监管职责与政府环保主体责任混淆不清，过度强化生态环境部门监管职责，忽视政府环保主体责任的现象。尤其在经济发展与环境利益发生冲突时，生态环境部门监管职责更易受到政府重发展轻环保决策的干预和束缚。垂改的目的是为了形成纵向生态环境条线的统一管理和责任落实，县级生态环境部门作为生态环境条线的末端，主管权限上移，有利于强化属地执法，推动环境质量改善。县级生态环境部门脱离县级政府职能部门序列打破以块为主的地方生态环境管理体制，人事组织业务均划归上级业务主管部门，在体制上摆脱了政府块的束缚，能够更好地独立行使生态环境监管职责。同时，有利于促进县级政府积极发挥主观能动性，将环保主体责任落到实处。
从垂直管理制度改革后适用《环保法》相关规定进行分析。垂改后的分局虽然脱离县级政府职能部门序列，由原来的双重领导改为上级业务主管部门直接领导，但级别未发生变化，且执法区域仍为原县级区域，分局承担的县级区域环保监管职责不会因条块改革而减少。符合现行《环保法》对县级区域环境保护工作实施统一监督管理职责的主体要件。
综上诉述，笔者认为，分局不属于传统行政法意义上的专门行政机关和行政机关派出机构。作为改革的产物，我们不能因分局隶属关系发生变化和法律滞后导致的定性模糊而质疑其依法拥有的行政职权。现阶段应当将分局作为脱离政府职能部门序列的特殊专门行政机关，肯定其对县级区域环保工作实施统一监督管理的行政执法主体资格，当然也具有以自己名义从事行政执法活动，承担相应法律责任的权利和能力。
目前，各地生态环境系统垂改进度不一，生态环境系统、司法系统分局的定性也不尽相同，不同程度上影响了其执法主体资格认定与公示、“三定”方案确定等事项的进度，也影响到基层分局相关工作的全面开展。因此，笔者建议尽快出台相关指导意见，及时规范细化解决垂改中出现的问题，建立行之有效、权责分明的生态环境监管体系。
工作单位： 山东省烟台市生态环境局龙口分局
