《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出的2035年远景目标中，包括“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”，并提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。为实现美丽中国建设目标，在用好行政手段的同时，也要充分发挥市场手段和社会化手段的作用。
科学的行政手段可以打牢绿色发展的基础。在推动绿色发展的过程中，行政管制守护着生态环境利用的“底线”和“红线”。政府通过标准、许可、授权等，允许特定市场主体从事对生态环境有影响的活动，并对这些活动进行监督管理，对违法行为进行处罚，维持着生态环境利用的基本秩序。《建议》对于完善行政管制手段提出了明确指引，既提到排污许可、自然资源确权登记等授权手段，也提到节能减排约束性指标管理、水资源刚性约束制度等约束手段，还提到中央生态环境保护督察、生态保护红线监管等监管手段，可以看出国家对生态环境监督管理工作的重视。
笔者认为，“十四五”时期，在完善行政手段方面，应当统筹考量生态环境保护要求与经济高质量发展需求，相关制度设计要体现科学性，特别是在设计总量控制、能耗限额、用水限额等约束性指标时不能急于求成，具体要求应当与产业发展实际相适应，稳步推进节能减排工作。同时，严格执法，加强对企业能源资源利用和污染物排放行为的监督管理，做到有法必依、执法必严、违法必究，彻底扭转“劣币驱逐良币”的现象，夯实绿色发展的基础。
在环保合规的基础上，为了提升企业的绿色发展水平，还应广泛运用其他政策手段。
充分的市场手段可以激活绿色发展的潜力。市场手段的作用力主要源自市场，以数量或价格控制为特征。通过征税、收费等手段，可以内化生态环境利用的外部不经济性，让环境污染者、生态利用者或破坏者支付相关费用，也可以为生态环境修复、节能环保技术研发应用、新能源推广等工作筹集到必要的资金。通过采购、金融、信贷等手段，可以形成普适性的正向激励，让企业能够从绿色发展工作中受益，进而引导企业广泛参与绿色发展工作，带动企业在环保合规之上持续提升环境绩效。通过排污权、碳排放权交易等手段，在推动技术进步的同时，可以降低部分企业的运营成本，实现环境效益和经济效益的双赢。
《建议》提出的“全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”等要求，为完善绿色发展市场化手段提出了明确的方向指引。“十四五”时期，亟待加强市场手段的应用，将其作为推动企业绿色发展的主要手段，在大力推广应用碳排放权、用水权等交易制度的同时，尽快完善绿色采购、绿色信贷、绿色税收等普惠手段，并积极营造绿色消费氛围，推动形成绿色生产和绿色消费的协同，使绿色企业能够充分享受到政策红利，进而激发企业特别是广大中小企业绿色发展和持续提升环境绩效的内在动力。
除了运用好行政手段和市场手段，还可以通过自发的社会化手段形成绿色发展的典范。社会化手段的作用力来自于公众自身，以自愿参与为特征。由于社会化手段完全基于自愿，参与者往往是负有社会责任感的企业，他们会在环保合规之上对自身乃至上下游企业提出更高的绿色要求。现阶段，社会化手段虽然运用较少，但是不可或缺，有着很好的带动性和示范性，既可以带动整个产业链条提升绿色化水平，又可以形成可推广、可复制的典型模式。“十四五”时期，应当将社会化手段作为行政手段和市场手段的必要补充，积极引导企业尤其是行业龙头企业开展自愿减排承诺、生态设计、绿色供应链管理等工作，推动形成一批引领绿色发展的行业典范。
作者系工业和信息化部国际经济技术合作中心能源资源环境研究所所长
